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“一带一路”高质量建设驱动合作国家减贫研究

来源:《社会科学》2021-11-03 11:42

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  作者:郑雪平(西南石油大学经济管理学院副教授)

  摘要:减贫是全球性发展与治理难题,也是联合国2030年可持续发展议程的主要目标之一。国际经济合作是改善合作国家贫困治理、实现包容持续发展的重要支撑。“一带一路”倡议旨在通过加强国际互联互通合作、优化资源配置、分享发展红利、促进减贫经验分享等实现共同富裕。过去几年共建“一带一路”开始显现合作减贫的正面效应。但国际竞争形势变化以及“一带一路”走深走实、高质量发展不仅要求“一带一路”建设产出效率更高,还要求更加开放、包容、绿色、廉洁,实现高标准、惠民生、可持续目标,而减贫致富是包容惠民的核心要义之一。“一带一路”作为重大国际合作机制,它的高质量发展对促进国际减贫以及对合作国家包容发展具有重要影响。

  关键词:“一带一路”;国际合作;贫困治理

  一、问题的提出及研究述评

贫困治理是全球性难题,尤其对于发展中国家而言,减贫一直是其经济社会发展中的重大挑战。“一带一路”沿线及参与共建国家中多数发展中国家都备受贫困之苦。正如第一届“一带一路”国际合作高峰论坛上签署的《“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报》指出的那样,“各国特别是发展中国家仍然面临消除贫困、促进包容持续经济增长、实现可持续发展等共同挑战”。在全球化进程中这些国家如何借助国际合作加速自身发展、增收减贫,是其对外经济合作战略的优先考量。“一带一路”建设为沿线发展中国家提供了搭乘中国经济发展快车、繁荣自身经济、改善民生福利的平台。“一带一路”倡议实施七年多以来,在促进区域联通以及合作国家减贫等方面起到了一些积极作用。因此我们需要对“一带一路”促进合作国家包容发展、增收减贫等效能作用以及经验教训作出阶段性的小结,提炼共性规律,总结有效模式。新冠肺炎疫情暴发以来,沿线一些发展中国家的经济和就业、减贫等遭遇重大冲击,对“一带一路”建设提出更高的要求。此外,提升“一带一路”的国际影响力和竞争力迫切需要增强共建包容性,提高共建标准、质量与效率。日益增长的全球不信任、民族主义情绪和旷日持久的贸易紧张局势加剧了全球结构的脆弱性,全球经济发展前景不甚明朗。世界在消除贫困、创造体面工作和实现可持续发展目标方面的进展受到严重威胁。过去几年间,“一带一路”实践尽管成效显著,但依然受到一些非友好势力的质疑、诽谤,包括中方企业和投资项目承担社会责任不够、包容性发展不强,对当地商品采购、劳工与居民的就业收入、环保及公共卫生事业发展等方面的重视和贡献不够等。随着“一带一路”的深入推进和国际影响力不断扩大,美日欧印澳等加强了对“一带一路”的抵制和打压,这些都给中国“一带一路”倡议走深走实和迈向高标准、包容性、普惠性、可持续发展造成巨大压力和挑战。

  国内外学术界围绕“一带一路”对沿线国家的减贫意义、功能、作用、潜力、机制及途径等诸多方面进行了不少讨论。

  1.关于沿线国家面临的重大减贫挑战和国际合作减贫意义的研究

  一般认为,“一带一路”沿线国家多数属于发展中国家,贫困现象比较突出,减贫任务比较繁重。“一带一路”沿线国家经济发展水平较低、基础设施落后、社会财富分布不均、社会矛盾错综复杂、民众受教育程度低、能源资源难以有效利用等系列问题,造成沿线国家贫困人口基数较大、贫困问题持续时间较长且行之有效的贫困治理方案较少,贫困治理任重道远。②减贫的本质是增加贫困居民收入和就业机会。为此,需要创造有利条件,如改善道路交通设施,增加生产投资,开设企业和其他合作项目,增加就业机会,提高劳动者教育水平以及提供技能培训、捐助等。一些发展中国家自身能力受限,不足以提供这些必要条件,必须借助国际合作,而“一带一路”倡议正好提供了最为适合的国际合作平台。“一带一路”倡议全面实施可使沿线数十个国家数千万人摆脱日均生活费低于3.2美元的中度贫困状态。

  2.对“一带一路”减贫基本渠道和路径的研究

  减贫需要通过一定的方式和渠道实现,如增加投资、繁荣贸易、改善基础设施、促进增长、扩大就业、增加当地居民收入、通过专业培训等提高劳动者技能和就业创业能力等。有学者的分析显示,增长驱动型发展合作方式更有助于减贫。从根本上看,贫困问题的解决有赖于经济增长的基础条件与国际援助的外部条件。经济增长下滑减缓贫困治理的动力,经济快速增长使得范围广泛的改革成为可能。而改革反过来促进经济增长,增长是增加居民收入的基础。“一带一路”倡议以交通、物流、仓储、通讯、建筑、水电等基础设施建设为主提升发展中国家的基本生产生活和互联互通水平,解决基础设施存量不足和增量乏力导致的贫困问题。

  3.有关技术外溢、经验与知识分享对“一带一路”减贫支撑作用的研究

  (1)投资技术溢出效应。有学者认为,外国直接投资(FDI)和对外直接投资(OFDI)的双向技术溢出对技术进步与创新能力有显著的促进作用。FDI对东道国技术创新的作用机制表现为直接影响效应和间接影响效应。前者是指FDI的产生会伴随着高新技术的转移和高技术水平研发人才的引入,直接影响东道国技术创新水平。后者主要是指FDI的技术溢出效应。FDI通过示范竞争、产业关联、人员流动效应产生技术溢出。东道国人力资源在外商投资企业任职并接受专业技术培训,内外资企业人员的双向流动对内资企业会产生积极的技术溢出。有学者的研究发现,潜在国际合作国家仅凭一己之力改进本国的技术性效率能实现的经济增长非常有限,如果加强国际合作,则可以通过优化资源配置提高结构性效率,进而显著提升产出水平。还有学者指出,当一些技术发展水平低的地区流入了高技术产品时,该地区便可以很快对这些产品技术加以提炼与效仿,并创造出技术水平更高的产品,从而使得该地区的技术竞争力得到极大增强。

  (2)减贫学习机制。国际减贫成功经验的借鉴和因地制宜的吸收运用能有效推进减贫。有学者认为,扶贫知识分享和经验借鉴是国际合作减贫的重要途径。“一带一路”沿线国家因地制宜地汲取中国及其他国家扶贫开发的基本经验,与亚投行、丝路基金等多边国际金融机构广泛合作,可以构建适合本国国情的扶贫开发模式和长期有效的合作机制。

  4.对“一带一路”减贫方式及效能的分析

  有学者认为,中国的援助和投资均有助于降低贫困发生率较高、失业率较高、农业人口较多以及人均资本水平较低的“一带一路”国家的贫困人口数量,对于人均GDP较低的国家减贫效应明显强于人均GDP较高的国家,且直接投资的减贫作用略大于援助。在构建新型南南合作减贫机制中,需要推动合作国家以基础设施建设为重点促进经济增长,引导其发展融资模式从“输血式”资金援助向“造血式”投资开发转变,鼓励落后地区在引入减贫资金时培养自主发展、自我减贫的能力。

  整体而言,现有研究涉及“一带一路”扶贫减贫在新时期国际减贫合作体系中的创新价值及其对推动联合国2030年可持续发展议程和建设人类命运共同体的积极意义,肯定了中国在“一带一路”沿线区域减贫合作中的推动作用和引领者角色,探索了“一带一路”建设中进一步推进合作国家扶贫减贫的途径,这些为相关研究的深化奠定了基础。

  本文力图在以下几个方面对现有研究进行拓展和深化:首先,勾勒出重大国际合作倡议与行动对于合作国家经济增长及减贫的促进作用及传导机制;其次,厘清“一带一路”高质量共建的现实背景、基本内涵、目标取向及其对于参与国家合作减贫的潜能,力图搭建高质量共建“一带一路”驱动合作国家高效减贫的合理框架,并阐明其作用机理;最后,在遵循基本理论框架的基础上收集整理权威机构最具说服力的研究结论及最新案例和数据,增强“一带一路”倡议及实践的国际减贫功能作用的论据力度。本文较多地跟踪整理了世界银行(WB)、国际货币基金组织(IMF)、世界贸易组织(WTO)、经济合作与发展组织(OCED)、亚洲开发银行(ADB)等国际组织,麦肯锡等国内外高端智库机构以及中国官方相关权威数据和案例研究等,阐述“一带一路”建设减贫成效及存在的不足。

  二、“一带一路”倡议驱动合作国家减贫的作用机理

  “一带一路”沿线最初65个国家和地区的人口占全球的2/3,而经济总量只占全球的1/3,人均收入只有全球平均水平的50%。人均GDP低于世界平均水平的国家有45个,有3.65亿人生活在人均1.9美元/日的世界绝对贫困标准线以下。尼日利亚、塔吉克斯坦、蒙古、老挝等沿线国家贫困发生率较高,反贫困任务繁重(见图1)。

“一带一路”高质量建设驱动合作国家减贫研究

  图12018年“一带一路”沿线部分国家按国家贫困线衡量的贫困发生率

  疫情冲击下,全球减贫情势逆转,“一带一路”沿线部分发展中国家面临的形势尤其严峻。据联合国和世界银行的数据,2020年全球贫困人口新增1.19亿到1.24亿人,2021年极贫人口总数可能增至1.5亿人。受疫情影响,部分沿线发展中国家中小企业生存危机加剧,低收入群体、低劳动技能人群或将陷入连续数年的失业与贫困泥潭。囿于经济发展落后以及发展潜力局限,这些国家依靠一己之力摆脱贫困较为困难。正如杰弗里•萨克斯(JeffreySachs)在《贫困的终结》一书中所言,发展中国家很难依靠自身能力脱离困境,“外部援助”对于发展中国家来说是十分必要的。借助外力包括争取国际援助和吸引外国投资等,属于治标之策,而吸引直接投资、开展国际合作并借此改善基础设施、促进经济增长以及合理借鉴国际成功减贫经验等则被视为增强内生能力和持续减贫的治本之计。联合国前秘书长潘基文曾指出,作为一个重大区域性国际合作平台,中国“一带一路”倡议共商、共建、共享的理念及发展方向与联合国2030年可持续发展议程高度契合,共建“一带一路”可为实现可持续发展目标作出积极贡献。“一带一路”倡议以基础设施建设为重点促进经济增长,借助援助和投资双重途径、政府和市场双重力量积极分享和推广中国减贫经验,同时结合“能促型”项目提升发展中国家自我减贫能力,并有利于构建“弘义融利、开放包容”的对外合作减贫体系。

  具体而言,“一带一路”倡议遵循平等互利的合作原则,以丰富的合作内容、有力的合作执行机制等,在对接沿线各国发展战略的基础上,通过投融资、贸易、基础设施、产能、技术、教育培训合作及减贫经验分享等促进合作国家经济发展,实现民生福利改善,削减贫困和实现2030年可持续发展目标,这就是“一带一路”倡议驱动合作国家减贫的作用机理(见图2)。

“一带一路”高质量建设驱动合作国家减贫研究

  图2“一带一路”倡议驱动合作国家减贫的作用机理

  (一)繁荣贸易促进经济增长及减贫

  经济学界对于经济增长在减贫中的作用观点并不一致。部分学者认为,分配机制是否公平合理对于增长的成果普惠和减贫发挥着重要作用。但较为普遍的观点认为,经济增长能使所有人受益,其中穷人的收入增长程度和总人口平均收入增长程度存在一一对应的关系,即“涓滴效应”。经济增长并非减贫的充分条件,即经济增长不必然引起贫困规模减小,因为贫困人口能否从经济增长中受益还取决于收入分配是否公平和合理,即贫困群体和富裕群体的收入是否呈现收敛。但足够高的和持续时间足够长的经济增长则是减少贫困的必要条件,蛋糕做大是一定分配机制下社会成员增加成果分享的前提和基础。社会贫困的减少需要物质性福利的大幅度提升,而这需要长期、高速的经济增长作为条件。贸易活动是一国通过发挥比较优势参与国际分工并获得增长动力的重要渠道,参与贸易的国家通过专业化分工及提高生产效率、改善产业结构、融入全球价值链、扩大就业促进经济增长,实现社会收益的增加和财富的积累。一国经济在一定的分配机制下可以产生“益贫式增长”,即有助于穷人脱贫的增长模式(pro-poorgrowth),如中国改革开放以来的经济增长与贫困减少的辩证关系充分展示了经济增长的速度、模式与减少贫困的关系。国际货币基金组织原总裁拉加德指出,全球贸易使得家庭生活成本下降,其中低收入家庭生活成本降幅最为明显。国际货币基金组织现任总裁格奥尔基耶娃指出,贸易有利于经济增长、增加就业和减少贫困,而全球贸易放缓和贸易前景不确定性的增加将为减贫工作带来阻力。世界贸易组织原总干事阿泽维多也表示,如果全球贸易完全停止,将会大幅削减较贫困经济体的购买力,并给贫困阶层带来极大损害。在以发达国家为主导的贸易分工体系中,“一带一路”沿线国家多数处于参与度较低的边缘化位置。“一带一路”建设旨在提供促进发展中国家之间功能性互补与发展型合作的机会平台,降低沿线各国贸易障碍,促进沿线各国贸易繁荣进而提振经济增长,增加沿线各国财政收入和居民就业机会,从而减轻其贫困程度。荷兰国际集团(ING)报告显示,“一带一路”沿线国家(尤其是中欧、东欧、中东和东南亚的国家)之间的贸易便利化可带动国际贸易增长12%。世界银行报告也指出,共建“一带一路”倡议将使71个潜在参与国的贸易额增加4.1%,且贸易成本降低将有效加强沿线国家部分行业的专业化分工以及提高行业生产效率。“一带一路”框架下的合作国家贸易活跃在既有分配机制或者分配机制改善的条件下,将有利于合作国家实现发掘禀赋优势和比较优势、增加穷人就业、促进商业交易和提高收益的目标。

  (二)改善基础设施营造减贫良好条件

  基础设施是一国经济社会发展的基础,具有较强的公共产品属性。基础设施服务的充足供应被视为经济发展和减贫的必要条件。基础设施中的交通基础设施因其独特的消费机理而更具有公共产品的非排他性和非竞争性。基础设施对拉动其他投资的作用十分关键,基础设施较好的地区往往是本地和外来投资洼地,由此带动就业机会和收入状况提升又会进一步促进投资环境改善,形成良性减贫循环。从长远发展来看,基础设施互联互通是实现高质量发展的前提。从减贫优先顺序及效果来看,基础设施建设属于先行领域,并且一般是从道路建设、自来水供应、农业水利开始,扩展到供电、通信等领域,这些基础设施投资往往需要大规模、持续性投入,但是由于投资回报率低且回收期长,往往不受私人资本青睐。“一带一路”沿线多数国家基础设施较为落后和短缺,尤其是公路、铁路路网密度偏低,铁路电气化率和复线率过低,高速公路和高速铁路更少,导致交通运输效率低下,急需大规模投资改造和建设现代化交通网络。杰弗里•萨克斯指出,基础设施、公共建设等领域投资是让穷人走上发展的阶梯、结束贫困的关键。“一带一路”建设在改善基础设施方面开展区域合作,有利于促进跨境贸易和投资的增长,显著推动沿线国家和地区乃至全球经济的增长,为合作国家实现2030年可持续发展议程中消除贫困、消除饥饿、减少不平等、促进经济增长和人人获得体面工作等目标提供助力。

  (三)扩大投融资突破合作国家发展资金瓶颈

  资金短缺是制约发展中国家经济发展以及摆脱贫困的首要瓶颈。依据贫困恶性循环理论,“一国穷是因为它穷”,即发展中国家长期贫困的根源在于“贫困恶性循环”。在供需两侧的恶性循环中,资本形成不足是关键痛点。发展中国家必须想方设法促进资本形成、扩大投资,才能打破“贫困恶性循环”。“双缺口模型”“三缺口模型”以及“四缺口模型”从理论层面分析了低收入发展中国家参与国际市场或国际循环的必要性。基础设施投资是各国实现经济可持续增长的关键驱动力,巨大的基础设施投资缺口制约着全球贸易、开放和未来的繁荣。投资可带来对经济增长至关重要的就业岗位、基础设施、现代技术、产出增加、出口改善等,带动劳动者收入提高和促进减贫。在收入水平过低、国内储蓄又不足以支撑投资的情况下,发展中经济体尤其需要通过引进外资来弥补国内资本形成的缺口。2016-2030年间亚洲基础设施建设投资需求将超过26万亿美元,年均1.7万亿美元,但实际投资缺口约达50%。显然,多数发展中国家很难独立承担如此大规模的基础设施投入。巨大的资金缺口迫切需要国际社会支持,“一带一路”建设有助于为该地区的基础设施建设提供财政支持,并弥补这一缺口。虽然学术界有关外国投资对东道国减贫的影响意见不一,但多数倾向认为外国直接投资对减少贫困具有积极贡献。

  (四)技术溢出促进东道国人力资本提升和产业升级

  经济全球化时代,技术的“非竞争性”使得“溢出和共享”成为可能。科技合作是解放生产力、优化产业结构、促进增长的引擎,也是提高劳动者技能和增收减贫的基本途径。作为提高劳动生产率、优化资源配置、转变经济增长方式的决定性因素,技术在世界范围内的流动愈来愈以跨国投资作为载体。发展中国家的技术发展水平影响其国际价值链位置,也是劳动者劳动生产率提高和收入增长的关键。跨国公司在对外直接投资过程中客观上会对东道国技术进步产生一定的积极影响。几乎所有的跨国投资都与某种形式的技术转移联系在一起。技术转移现象一般都会伴随着FDI的流动出现,也就是经由跨国公司的经营活动向发展中国家渗透,从而对后者的技术进步产生促进作用。技术落后的发展中国家通常依靠引入FDI获得技术转移和技术挤入,从而促进自身技术进步、经济发展、财富增长和减贫脱贫。东道国企业通过对随投资而来的外国技术、产品展开模仿来实现技术的进步和产品结构的升级。当跨国公司雇佣当地劳动力并对其进行培训时,劳动力技能、营销技巧、管理水平等提升使得受培训者工资收入增加并使当地人力资本结构得到优化。跨国公司向当地企业传播技术的能力,如协助当地公司改善组织管理、改进产品质量和所采用的商业采购战略等对东道国经济发展与福利增长变化产生巨大影响。“一带一路”沿线发展中国家产业结构层次较低、研发投入不足、技术创新水平不高、劳动生产率较低等问题突出,因此,这些国家迫切需要通过深度参与国际经济合作、吸收国外先进技术来提升自身现代经济技术水平,以便更好地融入全球产业链和全球价值链。毫无疑问,“一带一路”框架下的跨国投资活动对于改善东道国技术水平、提高其劳动生产率和国际经济竞争力具有积极影响。

  (五)知识与经验分享促进减贫

  国际减贫成功经验可以为本国减贫提供参照和借鉴。中国在过去数十年里减贫成就突出,为全球减贫作出了巨大贡献,积累了很多可被其他国家和地区借鉴和复制的成功经验。联合国秘书长古特雷斯曾表示,精准扶贫方略是帮助贫困人口、实现2030年可持续发展议程设定的宏伟目标的唯一途径,中国经验可以为其他发展中国家提供有益借鉴。中国的减贫经历具有特殊价值,脱贫成就在全球前所未有。中国维持经济长期可持续增长、加大教育和医疗投入、快速推进城市化以及坚持对外开放等减贫经验在可能的情况下可以应用于其他地方。中国的减贫进展具有全球意义,世界银行集团与中国进行减贫合作,可以加强自身的知识和能力,向全球其他国家传授成功的减贫经验。贫困治理是新时代中国最有成效和最有发言权的全球治理领域之一。教育和技能培训是保障就业、突破贫困圈的重要措施,如何保障人们有接受新技能培训的机会应当作为疫情过后促进经济复苏的一大政策焦点。中国通过对外培训、援助和投资等方式支持发展中国家特别是“一带一路”合作国家的减贫事业,如通过打造中国扶贫国际论坛、减贫与发展高层论坛、中非合作论坛—减贫与发展会议、南南合作论坛等高规格、有现实影响力的国际减贫交流合作平台,开通南南合作减贫知识分享网站,发布中外减贫案例数据库及在线分享平台,出版国际减贫合作蓝皮书等,推动中国减贫经验的国际化,共同推进包括“一带一路”合作国家在内的全球贫困治理进程。

  三、“一带一路”实践驱动合作国家减贫成效

  经过中国与合作国家的不懈努力,截至2021年1月底,中国与140个国家、31个国际组织签署了205份共建“一带一路”合作文件。中国在构建“以合作共赢为核心的新型国际减贫合作交流关系”、共建“没有贫困、共同发展的人类命运共同体”等新的减贫合作理念框架下,通过共建“一带一路”实践,努力改善合作国家基础设施、增强其贸易活力、解决其资金短缺及技术瓶颈问题、加强减贫经验交流等为合作国家实现减贫目标提供了强大助力并取得明显成效。同时也应看到,迄今为止,“一带一路”倡议在促进合作国家的基础设施联通等方面的作用较为显著,而在包括减贫在内的包容、惠民和绿色可持续发展等方面成效尚待提高,因此需要在总结现有减贫举措及经验的基础上,不断增强与合作国家的发展战略和减贫需求对接力度,构建更加科学合理有效的合作减贫模式和机制,提高共建“一带一路”的减贫效率和影响力。

  (一)繁荣贸易促进沿线国家经济增长及居民增收减贫

  “一带一路”倡议实施以来,中国与沿线国家的贸易规模不断扩大,贸易结构持续优化,新型贸易方式活力凸显,贸易便利化程度持续提升,贸易伙伴黏性日益增强。2013—2020年间,中国与“一带一路”沿线国家货物贸易额累计达9.2万亿美元,其中中国从“一带一路”沿线国家进口商品逾4万亿美元。虽然遭遇严重疫情冲击,2020年中国与沿线国家的贸易活动依然展现出较强的韧性和活力,贸易额达1.4万亿美元(2013年为1.04万亿美元),同比增长0.7%,而同期全球贸易额下降5.6%。中国已成为“一带一路”沿线数十个国家的最大贸易伙伴并对其经济发展发挥了巨大拉动作用。对华进出口贸易快速增长不仅繁荣了当地经济、改善了产业结构和出口结构、增强了对外贸易竞争力,而且还拉动了当地就业和居民收入增长。作为国际产能合作的重要内容,对外承包工程和境外经贸合作区完成了数百亿美元的当地水电、物料商品采购和贡献了上千亿美元的经济产出,带动了当地产业发展。“一带一路”沿线国家贸易便利化水平不断提高,海关检验检疫合作不断深化,签署AEO互认安排的国家数量日益增多,快速通关“绿色通道”建设提速,海关间“三智”合作不断加强。此外,贸易方式创新也逐步推进,中国与16个国家签署“数字丝绸之路”建设合作谅解备忘录,与19个国家签署双边电子商务合作谅解备忘录,通过跨境电商、数字金融、通信设施、智能终端等数字合作促进沿线合作国家跨境在线营销和在线交易,为沿线国家推销农产品、增加贫困村民收入提供了可能。

  未来,需要进一步促进“一带一路”框架下的高质量贸易发展,需要扩大和改善贸易规模、结构、效益和稳定性,以实现促进合作各方经济发展和提升其在全球产业链、价值链中地位的目标,这需要多方发力。首先,发挥“一带一路”的贸易提升效应。中国应与沿线合作伙伴抓住全球产业链重塑的机会,在共建“一带一路”的过程中注重发挥各自优势,开发面向第三方市场的高新优质产品,扩大出口规模,提升各自在全球产业链、价值链中的地位,创造更大的财富效应,为减贫夯实基础。其次,增强“一带一路”框架下贸易转移效应。随着中国与沿线国家合作机制的优化,相互之间的贸易障碍逐渐消除,自贸协定或者类似自贸协定的签署将有助于增加中国与合作伙伴间的贸易机会和扩大贸易规模,进而助推经济繁荣。再次,改善贸易结构。通过促进新产品、新服务和新技术交易,促进中国与合作国家贸易升级,进口合作国家有竞争力的优质农产品、特色产品、制成品和优质服务,促进贸易平衡发展。最后,创新贸易方式。充分利用高科技、新平台、新业态、供应链新模式,如积极发展与沿线国家的跨境电商和数字贸易,拓展贸易机会和降低贸易成本,消除落后区域交通网络不畅通的障碍,促进“一带一路”农产品和名特优产品更好地走向全球市场,拓宽贸易通道和增加民众脱贫致富的机会。

  (二)改善基础设施投资提升合作国家经济发展和居民就业增收潜力

  “一带一路”大量重大基础设施建设不仅改善了当地的营商环境和增加当地就业机会,还为沿线合作国家更好地融入全球产业链和价值链、进一步释放其发展潜力创造了机会。七年多以来,“一带一路”基础设施建设取得实质性进展。据统计,基础设施类投资占中国对“一带一路”投资的比重从2013年之前的23.3%上升至35%。我国对外承包工程新签项目亦主要集中于基础设施领域。2019年,中国“一带一路”承包工程营业额达到1729亿美元,1亿美元以上项目有506个,为项目所在国及第三国创造了近80万个就业岗位,同时也带动我国设备材料出口超140亿美元,实现了互利共赢。2020年,我国企业承揽的境外基础设施类工程项目有5500多个,超过2000亿美元,占当年合同总额的80%,中老铁路、中泰铁路、匈塞铁路、雅万高铁等一批代表性交通基础设施项目已建成或者处于在建高峰期。“一带一路”基础设施建设通过满足居民对水、卫生、电力、交通、通信等生活基本服务的需求,改善其生活质量并对减贫产生直接影响。中国援建的尼日利亚拉伊铁路项目为当地创造工作岗位4000多个,还带动了建材、工程建造等配套产业发展。“中欧陆海快线”已成为中希合作旗舰项目,创造直接就业岗位3000多个、间接就业岗位1万多个,每年直接经济贡献达3亿欧元。疫情期间,“一带一路”许多基础设施和民生项目都为抗疫发挥了重要作用,在大面积断航停航情况下,中欧班列将防疫物资安全、快速运抵沿线国家和地区,成为欧亚大陆之间的“生命之路”。

  鉴于此,应高质量推进“一带一路”发展。第一,制定高标准、高质量基础设施网络建设规划。基础设施建设尤其是交通基础设施,具有网络性特质,涉及多项目、广泛覆盖性和相互联通性问题,故需要中方与各合作国家建立交通设施建设协调规划机制,做好顶层设计,统一建设和质量标准,保证相互衔接和网络沟通,从根本上杜绝项目之间相互脱节的“断头路”和最后“一公里”现象。第二,保证建设项目高质量、高效率、可接受和可持续。打造具有高社会效益并有利于东道国社会发展和居民增收减贫的精品工程、品牌项目、示范工程,提高交通便捷度和质量耐用性,降低运行维护成本,根绝“豆腐渣”“烂尾楼”等工程现象,充分发挥典型优质建设项目对“一带一路”基础设施建设的示范带动作用。第三,坚持高标准建设合规管理。基础设施建设投资规模大、周期长,涉及的利益主体和环节众多,容易滋生腐败,相关主管部门和审计部门要加强合规管理,建立制度预防-事中监督-事后核查-违规惩罚的机制。同时,敦促对外投资企业和金融机构严格自律,遵守东道国以及国际组织的基建投资规范,确保项目招投标程序合法化、透明化。第四,改善基建投融资机制。坚持“一带一路”合作的开放性,加快形成开发性金融机构、政策性金融机构、商业性金融机构以及东道国金融机构、国际金融机构、进出口信用保险等其他各类金融机构分工合作、相互补充的多元融资主体框架。充分发挥公共资金的带动作用,创新政府和社会资本合作模式,支持包括第三国、国际金融组织等在内的更多社会资本参与“一带一路”建设项目。此外,还应构建全面风险管理框架,对“一带一路”基建项目投融资成本、质量、效益、风险等进行全过程管理,并保证东道国债务的可负担性、可持续性。

  (三)中国投融资帮助缓解合作国家发展难题

  中国通过对“一带一路”沿线国家的直接投资以及信贷融资等在一定程度上缓解了沿线合作国家的资金与外汇短缺问题。倡议实施以来,中国对沿线国家直接投资逐步上升,非金融类直接投资规模从2013年的126.3亿美元上升到2020年的177.9亿美元(见图3)。2013-2020年间,中国对“一带一路”沿线国家累计非金融类直接投资达1300多亿美元。在受疫情影响严重的2020年,中国企业在“一带一路”沿线对58个国家的非金融类直接投资依然同比增长18.3%,达到177.9亿美元,而同期中国对外非金融类直接投资增长率为3.3%,全球对外直接投资下降42%。“一带一路”投资通过建设基础设施对参与国家产生积极的影响。作为中国为支持“一带一路”建设而专门设立的中长期开发机构,丝路基金积极推进与境内外金融机构多种形式的合作,目前已签约以股权投资为主的各类项目47个,承诺投资金额178亿美元,覆盖了“一带一路”沿线多个国家。除直接投资、信贷融资外,中国还设立“中国-联合国和平与发展基金”“南南合作援助基金”等,用于帮助“一带一路”沿线国家发展和应对减贫、饥荒、难民、气候变化、公共卫生等挑战以及落实2030年可持续发展议程。相关研究显示,对沿线国家直接投资每增长1%能显著促进沿线国家人均实际GDP增长0.01%。中国投资对沿线国家经济增长的贡献率约为12%,通过完善沿线国家的基础设施水平,中国投资对合作国家经济增长的促进效应达到30%。

“一带一路”高质量建设驱动合作国家减贫研究

  图32013-2020年中国对“一带一路”沿线国家非金融类直接投资增长态势

  在新时代,社会责任被视为企业国际投资建设的重要部分并引起了各国政府和公众的高度关注。我们需要深刻反思以往“一带一路”投资中的社会责任履行状况,比如适当调整过去偏重投资及基建的经济效益,却忽略或较少考虑就业、增收、环保、技术、税收、培训、健康、债务可持续等层面的做法,调整优化顶层设计,综合统筹,特别注意和当地经济发展长期规划与社会福利改善政策要求的包容对接,认真落实2017年四部委联合发布的《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》,优先和更多安排那些有利于节约资源、绿色发展、增加就业、改进技术、贡献税收以及对劳动保护和公共卫生等有较大支持的项目,使项目建成运行后能为当地增收减贫及和谐持续发展作出更多贡献,从而使“一带一路”得到东道国政府的认可和民众的支持。

  (四)技术扩散提升劳动者技能和就业创业能力

  科技合作是共建“一带一路”的重要内容。在沿线国家中,除俄罗斯、印度、以色列、新加坡等少数几个国家外,中国在很多领域都具有明显的科技优势。中国与沿线国家在“一带一路”总体框架下的科技合作有助于将中国科技扶贫的有效做法传递给沿线国家,为合作国家贫困人口创造新的就业机会。麦肯锡顾问公司2017年发布了基于非洲1000家中国企业数据的“中国在非企业的经济带动作用”的评估报告,根据该报告,非洲1万多家中国企业中,九成是民营企业。抽样的1000家企业给当地创造了30万个工作岗位,当地员工占89%,超过2/3企业都对当地员工进行培训以提升其专业技能。中国特别重视在“一带一路”框架下推进与沿线国家的技术合作减贫工作。2016年科技部会同国家发改委、外交部、商务部出台《推进“一带一路”建设科技创新合作专项规划》,高度重视及大力支持沿线国家的科技创新合作。“一带一路”科技合作主要包括建立科技伙伴计划、促进科技人文交流、共建联合实验室和技术转移中心、成立丝绸之路高科技园区联盟以及运用先进技术推动重大工程建设等模式。中国已在沿线国家建成包括中俄丝路创新园、剑桥启迪科技园、英国纽卡斯尔启迪科技园、以色列中国创新中心等在内的700多家国家级国际科技合作基地以及为数众多的省市级国际科技合作基地,带动了当地的技术和产业升级,提高了当地劳动者技能,增加了当地劳动者收入。如泰中罗勇工业园新技术、新材料企业的入驻,不仅填补了泰国一些相关产业空白,而且有力拉动了就业,创造了巨额外汇,为当地经济社会发展注入动力。中国在非洲援建24个农业技术示范中心,惠及50余万当地民众。此外,科技合作为“一带一路”重大工程建设突破技术瓶颈、提升工程质量提供技术保障,如中国先进的高铁、地铁、高速公路、绿色电力建设技术和经验,极大地改善了巴基斯坦、埃塞俄比亚、肯尼亚、老挝、印尼等国的交通设施质量及哈萨克斯坦、俄罗斯、缅甸、土库曼斯坦等国的管道运输网络。

  在迈向高质量建设“一带一路”以及增强其减贫效应的过程中,需要继续高度重视并发挥其创新潜能和优势。第一,着力提高“一带一路”投资建设技术水平。如在“一带一路”沿线共建国际联合实验室、技术试验示范基地和高新科技示范园区,培育高新产业集群,促进先进技术和产品共同开发孵化,挖掘“一带一路”沿线国家在科技扶贫方面的重要经验,形成聚焦减贫合作发展的国际科技扶贫新模式,带动当地经济技术能力提升、劳动生产率及劳动者收入提高。第二,强化对“一带一路”高新技术和产能升级合作项目的信贷担保等机制支持。高新技术研发、中试、生产、营销等环节的合作以及建立科技园区、孵化基地等需要较大前期投入,也面临一定的失败风险,因而需要建立投融资、担保和财税等多方面的支持体系,需要中国会同合作方政府、金融保险机构等建立创新协同支持机制。第三,通过技术创新改善东道国的人力资本积累以及促进其产业升级和产出效益提升。需要提高中国先进技术在“一带一路”框架下与东道国产业的契合度,在合作创新中加强当地就业者技能培训及知识扩散力度,通过互访互学、专题培训、共建基地、探索试点等多种方式,共同探索科技支撑、样板示范的精准扶贫路径,为提高劳动生产率、增加劳动者收入、促进当地高新产业发展以及改善当地产业结构夯实基础。

  (五)中国减贫经验分享提高合作国家减贫能力

  第一,中国基于本国国情进行的大规模减贫实践和对减贫规律的理论探索,为“一带一路”沿线国家和地区探索自己的减贫之道并实现减贫目标提供了知识分享、经验示范和样板带动。中国脱贫成就的主要经验包括:将促进经济增长作为民众脱贫的根本动力,形成“涓滴效应”,由积极主动、发展导向的政府领导制定国家减贫目标并付诸实施,以多种方式调动各类资源,加大对基础设施和社会项目的投入等。要不断拓展国际扶贫减贫经验交流合作平台。除中国-东盟社会发展与减贫论坛、中非合作论坛-减贫与发展会议等区域性合作交流平台外,中国还通过“一带一路”减贫国际合作论坛、博鳌亚洲论坛、香港“一带一路”高峰论坛、“一带一路”生态环保国际高层对话、人类减贫经验国际论坛等平台和渠道,与“一带一路”沿线国家和地区乃至全球各国各地区交流扶贫工作、探讨帮扶举措、分享脱贫成果等。第二,打造“一带一路”国际减贫与发展合作新模式。中国通过成立“一带一路”绿色发展国际联盟,打造“一带一路”绿色供应链平台,为推动“一带一路”的生态环保合作与绿色发展提供新的沟通桥梁和纽带。在“一带一路”减贫与发展联盟框架下,探索建设“中国-南亚东南亚”跨境减贫与发展示范区、“中国-中亚西亚”国家减贫与发展联盟基地,推进中国与“一带一路”沿线国家的扶贫开发经验和模式共享。第三,通过启动示范合作项目共享减贫宝贵经验与成果。中国利用其在农业生产、水电、核电、IT技术、医药、新能源、家电制造、区块链、电商等诸多领域的技术优势以及成功减贫实践,结合东道国国情合作开展脱贫示范项目。在老挝、柬埔寨、缅甸进行试点的中国-东亚减贫示范合作项目借鉴了中国精准扶贫的经验,种植和养殖产业扶贫以及派遣专家和开展培训的技术扶贫,使当地民生大为改善,为经济长期发展提供了动力。第四,通过多种形式增加合作国家民众减贫知识。如为沿线国家民众举办各类脱贫培训班,2016年10月北京举办的“2016年发展中国家公共服务与减贫官员研修班”吸引了来自马拉维、加纳、肯尼亚等15个发展中国家的扶贫官员参加。

  后疫情时代,随着“一带一路”持续推进,各界对其标准、效率、内涵、包容性、普惠性、持续性等提出了更高要求,面临的来自美日欧等的挑战也更加凸显。因此需要在总结已有实践经验的基础上对“一带一路”目标、指向、路径方法、合作机制等加以改进完善,以往偏重绿地投资、道路交通设施建设、资源开发、消费品加工生产、餐饮零售等财富增长方面,而对债务偿还、当地采购、居民就业、扶贫减贫、医疗保健、环保、培训教育以及建构高效合作机制方面关注不足。个别“走出去”企业以及境外项目因为忽视或者对项目投标透明化、债务负担、环保、就业、卫生、社会责任等关注不够,受到当地媒体曝光并被西方舆论歪曲放大,形成对“一带一路”的负面冲击。这些迫切需要我们检视包容、惠民、可持续发展问题。展望未来,我们需要在努力维持共建“一带一路”速度、规模的同时,提高共建“一带一路”的标准和质量,争取更好综合效益和更佳稳定性、可持续性及成果分享普惠性,加强与合作国家经济社会综合发展规划、联合国2030年可持续发展议程减贫目标以及其他国际组织的减贫机制等的无缝对接,进一步总结中国及国际成功减贫经验、规律并有针对性地加以推广运用,共同探索新时期共建高质量“一带一路”框架下的减贫新机制、新模式和新路径,促进“一带一路”走深走实。

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