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“互联网+基层治理”效能提升的行动路径

来源:人民论坛2021-12-17 10:41

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  作者:杨宏山(中国人民大学公共管理学院副院长、教授、博导)

  【摘要】互联网技术在基层治理中的应用,有利于提高政府效率、便利公众参与、增进信息共享。实施“互联网 + 基层治理”行动,需要以公众需求为导向,以新技术为驱动,以解决问题为诉求,以互惠合作为引领,以政策支持为助推,拓展应用场景,提升项目建设效果。新技术应用也有自身的功能限度,存在形式主义、技术鸿沟、隐私权保护、内卷化等问题,需要有针对性地采取应对措施。

  近年来,随着现代信息技术的快速发展,互联网、物联网、大数据分析在城市基层治理中得到广泛应用,为政社互动提供了快捷渠道,为政策宣传、公众参与、信息采集与共享提供了便利性。2021年4月,中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》(以下简称《意见》),提出整合数字资源,实施“互联网+基层治理”行动,要求共建全国基层治理数据库,推动基层治理数据资源共享。推进“互联网+基层治理”行动,既要坚持正确的价值导向,准确把握其功能定位,也要基于政府与企业的角色分工,明确政府职责及行动路径,提升项目建设效果。

  “互联网+基层治理”需要坚持的价值导向

  随着互联网、物联网技术的快速发展,它创造了新的社会交往空间,不仅改变了社会生产和生活方式,也给公共事务治理带来重要变化。近年来,城市基层治理运用互联网技术,构建了“互联网+党群”“互联网+政务”“互联网+居民”等服务平台,实行在线办事,兼有信息采集、利益表达、民意征集功能,提高了政府效率,便利了公众参与,增进了社会福祉。随着智能感知技术的普及应用,一些城市推进智慧社区建设,开发了多样化的系统平台和应用终端,提升了基层治理的数字化和智慧化水平。

  实施“互联网+基层治理”行动,需要坚持以人为本的价值导向,把提升居民的获得感、幸福感作为根本目的。“互联网+”属于一种技术治理路径,将技术治理嵌入公共治理过程,目的在于依靠科技赋能,及时识别、回应并解决问题,更好地保障和改善民生。技术治理具有天然的工具理性导向,然而,过于强调技术因素则会忽略人的价值。引入技术治理需要重视人的价值,注重维护人的尊严和权利。在基层治理中,以人为本具有明确的价值规定性,就是要关注人的需求,坚持为民服务,及时识别基层问题,协调相关责任主体有效解决问题。

  实施“互联网+基层治理”行动,需要秉持公众参与的价值导向,保障居民的知情权和参与权,构建社区论坛,支持居民参与社区事务。从政社互动的视角看,互联网技术扩展了居民参与、需求表达和监督行政的渠道。借助社区APP等应用软件,居民可随时提出服务需求,并在第一时间传递给相关责任主体。居民对社区服务的需求具有多样性,公共部门只能对共同需求作出回应。基层治理需要基于政府与市场、社会的分工,合理界定公共部门的职责边界,做到政府有为而不越位,不能凡事都由政府包办。

  实施“互联网+基层治理”行动,需要坚持协商民主的价值导向,通过议事机制来增进利益协调。基层治理主体包括公共部门、私人部门、社会组织、居民等多方行动者,各自的利益诉求具有差异性,基层治理需要运用协商民主机制,围绕普遍关注的民生实事和重要事项,构建集体论坛,让利益相关者参与进来。各方在论坛中表达诉求,同时也倾听他人意见,在对话中调整各自偏好,在互动中增进共识,形成各方都能接受的方案,进而组织集体行动。

  “互联网+基层治理”彰显的功能定位

  随着经济社会体制改革步伐的不断迈进,我国社会阶层结构发生很大变化,不同行动主体的利益诉求不仅具有差异性,还可能存在矛盾性、冲突性。互联网技术为居民参与、互动交流提供了便捷途径,有助于增进相互理解、推动集体行动。概括而言,“互联网+基层治理”主要具有以下五个方面的功能:

  一是依靠网络赋能,开辟居民参与基层事务的新渠道。过去,居民反映基层问题只能通过信访、电话之类的途径,互联网技术的更新应用极大地拓宽了公众参与渠道,居民可通过在线服务平台、在线应用软件,快捷方便地反映问题和诉求。一些应用APP还具有上传照片、视频功能,居民在反映问题时,可提供丰富的背景信息。有的应用软件具有定位、跟踪、监督和评价功能,政府部门可准确获取求助者的位置信息,居民反映问题后也可在线跟踪处置进展并对结果进行评价。

  二是依靠技术驱动,提升基层对问题的回应和处置能力。进入21世纪以来,很多城市都在应用信息技术改进基层治理。其中,北京市创建了网格化管理模式,依靠监督员巡查发现问题,上报数字化城市管理平台,在信息技术驱动下,形成闭环管理流程,提升了问题识别和响应能力。近年来,互联网技术在基层治理中持续拓展应用场景。其中,上海市依托互联网技术,构建了“一网通办”平台,推进政务信息共享。杭州市通过政企合作的方式,构建了“城市大脑”系统,将其应用于城市治理诸多领域,取得了十分显著的效果。

  三是依靠政策助推,提升基层数据共享能力。在信息化的早期阶段,行政部门分别建设管理信息系统,一些政务信息就像孤岛一样存储于不同信息系统,实行独立采集、独立存储、独立维护,与其他信息系统并不交换数据,更谈不上在线共享信息。各部门分别采集房屋、单位和人口等基础数据,不仅加大了工作负担,也存在扰民问题。推进基层治理数字化,可通过政策助推途径,统筹推进基层信息平台和应用终端建设,明确数据资源共享的基本原则,整合社区(村)基础数据采集渠道,探索实行专人负责制,实现一次采集、多方使用。

  四是依靠多方参与,提升基层事务的共识决策能力。基层的大量事务属于居民自治范畴,需要发动居民参与社区事务讨论,通过民主决策、民主管理、民主监督的方式,实现居民自我管理、自我教育、自我服务。互联网技术和应用软件的普及,为居民获取社区信息、参与社区事务提供了便利。《意见》提出:“坚持共建共治共享,建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。” 构建基层治理共同体,既要构建议事平台,倾听不同群体的利益诉求,也要在党建引领下,促使各方在协商中集聚共识,基于共识开展集体行动。

  五是依靠考评机制,提升跨部门协同运作能力。基层治理的复杂问题涉及多个公共部门,各部门具有自身治理的优先议题,推进协同行动需要建立跨部门沟通和协调机制,促使各方采取合作行动。在我国基层治理中,党的领导确立了一种跨部门整合机制,贯穿于基层治理各个领域,为统筹协调各方行动者提供了组织保障。提升公共部门的回应性和责任意识,也要改进考核评价机制,让数据说话,注重发挥大数据分析的作用。政府工作中的推诿扯皮、不作为、乱作为问题,既与部门职责边界不够明晰有关,也与对部门的考评机制不科学相关联。完善考评机制,可促使公务员强化为民服务、勤政务实、敢于担当的责任意识。

  “互联网+基层治理”的构成要素与推进路径

  基层治理是国家治理的基石,基层安则国家安,基层富有活力则国家富有活力。实施“互联网+基层治理”行动,需要推进“一网”“一台”“一库”“多应用”的基础设施建设。

  一个政务网络。即统一的政务信息网络,将基层治理的在线平台与上级政务信息平台连通起来。依托PC端的门户网站或移动端的应用APP软件,用户可向公共部门提出服务需求,获取相关信息,各类政务事项可在线申请办理。对于城市管理来讲,市、区两级分别建有政务平台,各部门与政务平台对接,实现整体治理与专业化运作协同联动。在社区层面,也要因地制宜推进信息化建设,支持有条件的社区安装智能监控设备、传感器设备,提升智能化分析与韧性管理能力。

  一个在线平台。即建设在线服务界面,居民足不出户就可在线申请政务服务。根据业务属性和受理权限,在线窗口分别对接街镇社区事务受理中心、区级行政服务中心、市级职能部门,实行线上和线下业务联动,实现从社区到区、市级事务都能在线办理。在线平台提供政务内网、政务外网、移动端办公等多项功能应用。企业及个人都可在线申办业务,申请人不熟悉业务情况,可点击相关模块获取辅助信息。

  一个数据库。为掌握基层治理的底数,推动基础数据资源共享,需要收集市政设施、房屋、单位、人口、地下空间等基础信息,建设基层治理数据库,公众及各类组织可根据需求申请使用。其中,单位数据库提供法人、企业、社会组织、个体工商户等主体的基本信息;人口数据库以住房为登记单元,记录户籍人口、常住人口、流动人口、就业、社会保障等信息。依托基层治理数据库,定期收集并更新相关信息,通过汇总基础数据,可为行政决策提供辅助支持,提升应急指挥能力。

  多个应用软件。“互联网+基层治理”不仅要建设信息基础设施和数据库,也要针对具体场景和需求开发应用软件。这些应用软件集数据收集、信息查询、协同监管、公众参与、智慧引导等功能于一体,形成多种场景的在线应用,推动社区服务从“线下”模式走向“线上+线下”模式。

  观察“互联网+基层治理”的实践案例,可以看到多样化的投资、建设和运行模式。有的项目由地方政府直接投资建设,致力于让基层治理更高效、更智慧;也有的项目由企业主导建设,企业不仅投入资金,还直接负责项目运行。政府部门的基本职责是提供公共产品和公共服务,“互联网+政府”也要聚焦于公共事务领域;对于可市场化运作的“互联网+”项目来讲,政府部门则不必越俎代庖。推进“互联网+基层治理”需要基于政府与市场的角色分工,明确政府的职责定位,选择恰当的行动路径,力求改进行政流程、提高行政效率、方便公众参与、支持数据共享。

  第一,以公众需求为导向,整合碎片化的信息平台。我国政府信息系统大多是在部门主导下开发的,以满足行业性、专业性的信息管理需求为导向。结果是,基层治理的基础信息分散在不同信息系统,居民办事需要下载各类APP,并且有的平台业务量很小,技术支持、功能维护和数据更新都存在滞后性。为方便公众办事,要整合政务信息系统,推进一体化政务服务平台建设,实行首问首办负责制,将多部门业务转化为政府内部流程,真正实现“让数据多跑路、群众少跑腿”。

  第二,以信息技术为驱动,提升数据获取的便利性。互联网、大数据技术极大地便利了信息集成和应用,给政府管理带来了史无前例的变革,也为公众带来了前所未有的服务体验。以年度“个税汇算”为例,个人通过手机下载所得税应用软件后,在线点击相关模块,可快速获取上一年度的所有数据,它极大地节省了申办时间,有效实现了“零距离”办事。基层治理应用互联网技术,可从技术路径比较成熟的业务领域入手,通过合同外包、政企合作的形式,由企业负责技术开发和维护,力求技术应用简便有效。

  第三,以解决问题为诉求,提升系统开发的实用性。运用互联网技术需要聚焦于亟待解决的现实问题,提升问题应对的精准性和有效性。如果脱离具体应用场景空谈“互联网+”,那对于改进基层治理没有实际意义。作为城市治理数字化转型的具体应用领域,“互联网+”已在基层治理中得到广泛应用,从单一领域走向拓展应用,涉及基层党建、行政执行、为民服务、议事协商、应急管理、平安建设、居民自治、社区议事、社会动员等诸多领域,形成了丰富的应用场景。推进这项工作需要根据各地情况,因地制宜地选择技术方案。

  第四,以互惠合作为引领,提升项目运行的可持续性。与政府部门相比,企业对新技术的开发及应用具有高度敏感性。运用互联网技术推进基层治理数字化转型,需要采取政企合作的方式,发挥企业在项目建设中的主体作用。对于政府项目来讲,要基于互惠合作原则,引入企业负责系统开发,充分发挥企业的技术优势;对于市场主体开发的应用性项目,在确保数据安全的前提下,政府系统可提供必要的基础信息支持。在社区基础数据库建设中,社区党委和居委会也要通过宣传途径,动员多元主体参与,提高共建共享水平。

  第五,以政策创新为助推,提升数据资源的共享性。单纯依靠信息技术手段,难以从根本上破解条块分割导致的“信息孤岛”问题。推进智慧社区建设,需要制定基层治理的数据管理规范、基础数据共享和安全管理规范,支持数据集成、数据融合,推进数据管理标准化,依靠数据对接和交换平台,实现数据资源共享使用。

  “互联网+基层治理”的功能限度及针对性措施

  现代信息技术在基层治理的深度应用,有利于增进政社互动,改进公共服务,更好地回应公众需求。然而,基层数字化治理也存在形式主义问题:有的政务平台过于追求高大上,却忽略了具体应用场景,最终变成了“秀场”工程;有的在线办事窗口缺少共享数据库支持,居民在每个窗口办事都要重复提交相关信息资料,这种碎片化导致信息重复收集和录入。技术治理并非“万能药”,也具有自身的功能限度,需要有针对性地采取应对措施。

  第一,针对技术治理存在的形式主义问题,需要改进考核评价,切实减轻基层负担。基层数字化治理的一些怪现状,与指标化考核的运作机制直接相关。有的地方投入大量资金开发了数字化平台、应用软件,但运行效果不好,无益于改进工作。出于政绩需要,决策者要求基层必须采用该系统,并设定指标化任务,如注册人数、点击量、转发量等,将其纳入考核内容,引起基层干部反感。化解基层治理的形式主义,根本在于改进考核评价机制,科学控制对街道和社区的考核内容及频次。

  第二,针对技术治理存在技术鸿沟问题,需要适当保留线下办事窗口,实行线上线下服务相互衔接。互联网和大数据技术提升了在线办事效率,然而,对于不同人群来讲,技术赋能带来的影响具有非均衡性。对于存在阅读困难的弱势群体、不习惯在线办事的老年人群来讲,新技术应用则存在难以逾越的技术“鸿沟”,如果撤销线下办事窗口,这些特殊人群就会面临困难。在推进线上服务过程中,需要考虑阅读困难人群、老年人群的服务需求,在基层服务场所保留必要的线下办事窗口。线下服务具有“面对面”特征,这种互动交流可获取更多信息,有利于增进了解,更好地提供服务。

  第三,针对新技术应用伴生的隐私权保护问题,需要加强风险管控,强化责任约束。现代信息技术有利于自动感知和跟踪问题,电子监控设施采集的图片和视频信息,在传输、存储和应用过程中,也可能导致个人信息泄露。电子监控设备带来的隐私权保护问题,已经成为城市生活的一项政策议题。针对技术应用出现的问题,需要制定风险管控规则,明确规定隐私权保护的内容、范围和程序,推进技术应用规范化。

  第四,针对技术治理存在内卷化问题,需要区分结构性问题和技术性问题,有针对性地采取治理措施。当前,基层治理存在过于崇尚技术治理的倾向,遇到问题偏好于从技术层面寻求突破,而对基层结构性问题缺少改革举措。这种“重技术、轻结构”策略导致管理越来越精细,各种监控手段叠床架屋,而矛盾和问题却重复出现。对于体制性、结构性问题,单纯依靠技术手段往往只能是“事倍功半”,而结构性改革则可能实现“事半功倍”。对于深层次的基层治理难题,通过改进治理结构,可能牵一发而动全身,起到立竿见影的效果。

  【注:本文系国家社科基金重大项目(项目编号:19ZDA123)的阶段性成果】

  【参考文献】

  ①何晓斌等:《大数据技术下的基层社会治理:路径、问题和思考》,《西安交通大学学报(社会科学版)》,2020年第1期。

  ②赵玉林等:《指尖上的形式主义:压力型体制下的基层数字治理》,《电子政务》,2020年第3期。

  ③杨宏山、李娉:《双重整合:城市基层治理的新形态》,《中国行政管理》,2020年第5期。

  ④张铤、程乐:《技术治理的风险及其化解》,《自然辩证法通讯》,2020年第10期。

  ⑤赵勇、曹宇薇:《“智慧政府”建设的路径选择——以上海“一网通办”改革为例》,《上海行政学院学报》,2020年第5期。

  ⑥邓念国:《整体智治:城市基层数字治理的理论逻辑与运行机制》,《理论与改革》,2021年第4期。

[ 责编:刘梦甜 ]
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