关于中国教育经费问题的回顾与思考

解决教育经费投入问题的历史回顾

一、党的十一届三中全会以来，我国在解决教育经费投入问题方面实现了三大转变。

二、九十年代以来在解决教育经费投入问题方面的具体成果。

当前在教育经费方面存在的主要问题和矛盾

一、切实落实教育优先发展的战略地位与实际教育经费投入短缺的矛盾仍然十分尖锐，教育事业改革发展对投入的需求同经

费实际供应的差距依然十分突出。

二、已出台的筹措教育经费的法律规定和政策措施难以得到全面落实。

三、在国家财税体制和收支格局发生重大变化的情况下，没有及时采取调整措施，确保教育经费的重点投入。

四、教育经费的使用效益有待进一步提高。

五、教育经费的管理体制不顺，事权与财权相统一的原则，尚未落实。

面向未来的思考与建议

一、关键是进一步统一并提高各级党政主要领导的认识。

二、要有所为、有所不为。应按轻重缓急，采取切实可行的措施，有步骤地调整政策，扩大财源，大幅度提高教育经费投入总量。

三、进一步深化各项教育改革，加强教育经费管理，努力提高经费的使用效益。

四、建议加强对各级党委和政府主要领导在解决教育经费问题方面的考核工作。

实施科教兴国战略，事关国家兴衰成败，民族的生存与发展。当前为此需要做的工作很多，而极为紧迫的，则是要进一步研究解决好科教发展的外部条件——经费投入问题。围绕教育经费的不足与困难，近些年来社会各界和专家、学者从不同角度，仁者见仁，智者见智，发表了许多看法和建议。本文希望通过对改革开放以来我国解决教育经费投入和管理实践的总结与回顾，提出今后进一步解决这一问题的一些初步思路和意见，与读者共商。

一、党的十一届三中全会以来，我国在解决教育经费投入问题方面实现了三大转变。

首先是在对教育经费投入的认识方面，实现了由一般到重点的转变。党的十一届三中全会以来，党中央、国务院和邓小平同志，始终高瞻远瞩地重视教育事业，把改革发展教育作为关系到社会主义建设全局和社会主义历史命运的根本问题。在邓小平理论的指引下，在党中央、国务院的关怀和支持下，中央各有关部门和地方各级党委、政府的领导，对教育工作的认识，对教育经费投入的认识，均实现了重大转变。

其次是在解决教育经费投入的思路方面，实现了由一元向多元的转变。党的十一届三中全会以后，从领导到群众开始逐步认识到，在我们这样一个经济尚欠发达的国家，要举办并发展全世界规模最大的教育，单靠国家投资是绝对行不通的。于是从中央到地方的各级教育行政部门，开始从穷国办大教育这一国情出发，积极探索扩大教育经费投入的新途径。经过对各地这些年成功经验与做法的总结与消化，使教育部门和计划、财政部门对解决教育投入的思路有了质的突破和发展，逐步完成了由一元的政府投资，向由国家、社会、学校、集体与个人多元投资方向的转变。

再次是在解决教育经费投入的实践方面，实现了重大转变，走出了一条多渠道筹措的新路子。它大致经历了以下三个阶段：第一阶段自十一届三中全会到1985年。这一时期，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，确定了“低重心”的教育发展战略，改革了教育管理体制，特别是对基础教育开始实行“分级办学、分级管理”，地方各级政府成为筹措基础教育经费的直接责任者，为实行多渠道筹措教育经费的路子迈出了关键的一步。

第二阶段是1985年到1992年。基础教育“分级办学、分级管理”体制实行后，各地把实现“一无两有”问题（即：实现校校无危房、班班有教室、人人有课桌座凳）作为发展基础教育的突破口。在这一过程中，原国家教委及时总结推广了各地的成功做法，并在此基础上逐步形成了我国教育经费的六条主要来源渠道，即以财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税（费）、对非义务教育阶段学生收取学费和对义务教育阶段学生收取杂费、发展校办产业、支持集资办学和捐资助学、建立教育基金（简称为“财”、“税”、“费”、“产”、社”、基”）的多渠道筹措教育经费的新路子。新路子带来了新变化，使我国教育经费投入总量有了迅速的增加，大大改善了办教育的物质条件。

第三阶段是自1992年到现在。这一时期的重点是进一步健全完善多渠道筹措教育经费、保证教育经费稳步增长的机制，并把这种机制用法律的形式确定下来。近些年来，在国务院的领导下，原国家教委会同中央有关部门，对多渠道筹措教育经费机制的各个方面，作了进一步的研究和完善，并建议在相关的文件和法律条文中加以体现和规范。1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》，1994年国务院印发的《〈纲要〉实施意见》，1995年颁布的《中华人民共和国教育法》，均对保证教育经费六条来源渠道的支出、增长与管理，做出了明确的规定。至此，可以说我国的教育经费筹措和管理初步迈上了规范化、法制化的轨道。

二、九十年代以来在解决教育经费投入问题方面的具体成果。

1、研究提出了与我国国情和教育事业改革发展基本适应的教育经费投入指标；提出并确定了国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例本世纪末应达到4％的目标；明确了“三个增长”规定，保证财政投入主渠道作用；规范了教育费附加计征比例，开征了地方教育附加费，进一步扩大了教育经费来源；初步建立起了非义务教育成本分担机制；校办企业和勤工俭学收入逐步增加，成为弥补学校办学经费不足的一条重要渠道；农村集资办学工作进一步趋向规范；积极利用外资，支持教育的发展。

2、进一步建立和完善了教育经费管理制度和办法。

这表现在：建立了全国教育经费年度需求计划编制制度；建立了全国教育经费监测制度；规范了各类学校收费管理办法；对教育专项经费实施项目管理；开始探索改革高等学校拨款机制；进一步加强了学校的财务管理。

3、通过深化改革，不断提高教育经费使用效益。

首先是调整教育经费的支出结构，注意向基础教育倾斜，使各类教育经费的分配比例日趋合理。这些年原国家教委对教育经费的宏观支出结构逐步进行了调整，教育经费的分配进一步向基础教育倾斜。1991年—1995年，全国用于基础教育的经费支出总计达3176亿元，为1985年—1990年1322亿元的2．4倍。在1996年的预算内教育经费总支出中，小学和初中教育约占54％，职业教育约占11％，普通高等教育约占19％。1997年的支出分配也大致上维持了这一比例。

同时进一步调整了大中小学的规模与布局。在国务院的领导下，在李岚清同志的亲自推动下，原国家教委和各级教育行政部门，积极推进高等教育管理体制改革，狠抓了大中小学规模与布局的调整工作，并取得了阶段性成果。1996年全国普通小学校均在校生达到210人左右，比1990年的校均150人增加了60人，校均规模提高了40％；普通中学校均在校生718人，比1990年的523人增加了195人，校均规模提高了37％。与此同时，通过共建、调整、合作、合并等办法，全国普通高等学校的数量从1992年的1064所减到1997年的1020所；同期成人高校的数量也减少了近100多所。从而使普通高校校均在校生已由1992年的2070人增加到1997年3100人；高校的生师比也由7∶1提到10∶1。学校规模效益的提高，也可以说是办学经费投入的增加，使有限的资金发挥了更大的作用。

不言而喻，自改革开放以来，特别是自党的14大以来，我们在增加教育经费投入和改进经费管理方面，均取得了前所未有的巨大成就，在某些方面也可以说实现了重大突破。但同时，还必须清醒地看到在此方面仍存在不少严重的困难和矛盾，其中有的还相当严峻和急迫。

一、切实落实教育优先发展的战略地位与实际教育经费投入短缺的矛盾仍然十分尖锐，教育事业改革发展对投入的需求同经费实际供应的差距依然十分突出。

从现实情况看，我国的“两基”工作虽有很大进展，但在一些省、自治区和贫困地区，落实“两基”还相当困难。即使是已实现了“两基”的地区，其总体质量仍是比较低的，还必须不断巩固和提高。许多贫困地区还缺少中小学校舍，相当多的地方特别是一些偏远农村的中小学，其办学条件还远远没有达到教育行政部门规定的最低要求；大多数高等学校的办学条件近年来虽有较大改善，但其教学、科研设备仍然相当落后，许多高校的供电、供水、供暖、供气设施严重老化，基础实验室条件和通讯设备十分陈旧；全国各类学校目前还有危房2000万平方米；学校公用经费普遍紧张；在教师工资待遇、医疗及离退休费用等方面，仍存在一系列问题；教职工的住房问题尚未得到基本解决；有的地区拖欠中小学教师工资的情况依然相当严重。现实情况要求，必须进一步保障经费供给，加大教育投入。

从本世纪末最后几年教育面临的主要任务来看，为保证中国跨世纪发展的大局，我们必须进一步缓解现代化建设和人民群众对教育需求与社会主义初级阶段教育水平不发达的突出矛盾，努力建立起与小康社会相适应的教育体系；较快改变教育改革滞后于经济体制改革的状况。

从下一个世纪初的长远发展看，为了迎接知识经济时代的到来，使我国能够掌握21世纪国际激烈竞争与挑战的主动权，教育在全局上必须尽快实现现代化，其诸多方面，必须适度优先、加快、超前发展。

诚然，我们在教育经费投入方面存在的困难，是前进道路上的困难，是事业快速发展带来的困难，是我国经济改革过程中暂时出现并正在不断克服的困难，也是我国社会主义初级阶段特征的必然反映。但教育毕竟是一个国家所有事业的基础，加上教育周期较长的自身规律，迫使我们在解决教育经费投入不足的问题时，必须得未雨绸缪，必须得站得高一些，看得远一些。所谓“越穷越要办教育、越困难越要支持教育”的道理就在于此。在此方面，近几年来世界上不少国家已采取了令人瞩目的举动。我们也必须有所作为。

二、已出台的筹措教育经费的法律规定和政策措施难以得到全面落实。

近年来已颁布的有关法律规定和中央、国务院已出台的关于增加教育投入的不少政策，落实起来举步维艰。如《纲要》和《教育法》规定的逐年提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例，本世纪末达到4％的目标，至今还没有一个切实、严肃的操作实施方案，致使这一目标近年来不但没有日益逼近，反而呈停滞或下滑之势。事实上，没有按法律规定和政策要求，保证经费的增长，是形成近几年教育经费投入问题得不到较好解决的一个重要原因。

三、在国家财税体制和收支格局发生重大变化的情况下，没有及时采取调整措施，确保教育经费的重点投入。

这主要反映在三个方面：一是近几年来，各级财政在预算执行过程中，每年均有一笔数量相当大的超收收入和预算外收入，而各地在支配这些收入的时候却往往没有或基本没有考虑教育，从而造成了教育投入的主渠道作用——政府财政拨款，在实际工作中，不但没有不断强化，反而有弱化的趋势。二是中央和省、自治区、直辖市政府本级财政的支出结构，没有及时进行调整。三是在国家宏观财政收入方面也确实存在一些实际困难。

四、教育经费的使用效益有待进一步提高。

不少学校的规模仍然偏小，在一些高等专科和本科院校中这一现象则更为明显；一些学校的教师平均工作量负荷偏低，师生比不尽合理，学校行政和后勤管理人员过多；一些教育部门及其直属的一些事业单位，人浮于事的现象也比较严重。不少学校的教学仪器、设备和图书资料利用率不高，重复建设，低水平重复，追求“小而全”和外延发展的现象仍然存在。再者，有些学校的办学质量不够理想，这实质上是一种更大的浪费。这种“既缺经费却又浪费、既没钱却又乱花钱”的状况，无疑进一步加重了经费投入不足的矛盾。

五、教育经费的管理体制不顺，事权与财权相统一的原则，尚未落实。

长期以来，不能较好解决教育经费投入不足和经费管理问题的一个重要原因，是按照我国现行的财政管理制度，在编制每年预算时既难反映教育经费需求的总量，社会各方面又无法进行有效的监督。在预算科目设置上，国家用于教育的拨款，一直分散在不同部门的不同科目之中。另外，教育事业费预算也并不是根据教育事业发展计划制定的。多年来财政部门采用的通用办法，是按一定的比例从同级财政收入中切出一块，并未完全考虑教育事业发展的实际需求。再者，切出的教育经费也一直主要由财政和计划部门负责分配，教育部门发言权很少。这种事权与财权不统一的现象，使教育行政部门难以对有限的经费作出科学的统筹安排，也无法运用财政手段更加有效地对教育的改革发展进行调控，从而在客观上降低了经费使用的宏观效益，影响了办学效率。

党的十五大绘制了把我国社会主义事业全面推向21世纪的宏伟蓝图，也为进一步解决我国教育经费投入问题指明了方向。最近，江泽民总书记在庆祝北京大学建校一百周年大会讲话中指出：“当今世界，科学技术突飞猛进，知识经济已见端倪，国力竞争日趋激烈。”要“使科教兴国真正成为全民族的广泛共识和实际行动。”朱基总理在九届人大一次会议后举行的记者招待会庄严宣布：“科教兴国是本届政府的最大任务”。他要亲自担任国家科技教育工作领导小组组长，并决心把精简机构、分流人员、制止重复建设节省下来的钱用到科教兴国的伟大事业上来”。今年6月9日，在国家科技教育领导小组举行的首次会议上，朱基同志指出，要加大对科技和教育的投入。教育部成立之后，即把解决好教育经费投入问题当作头等大事来抓。部党组多次开会研究，决心在此方面能够有所突破。为此，已向中央、国务院领导提出了建议。根据中央、国务院领导的指示，回顾过去，展望未来，为进一步解决好我国的教育经费投入问题，应抓紧采取并实施以下几个方面的对策。

一、关键是进一步统一并提高各级党政主要领导的认识。

当前在教育经费投入方面存在的种种问题，固然有多方面的因素，但关键还在于认识。思想上不重视，认识上不统一，特别是有些中央部门和地方党政主要领导同志认识上的不到位，无疑是一个最重要的原因。主要表现：一是有些领导同志站得不高，看得不远，至今仍不能从时代和全局的高度来认识、对待教育问题，这些同志没有清醒地看到实施科教兴国战略对国家、民族未来的深远意义和教育在实现我国经济体制和经济增长方式两个根本性转变中的重要作用。二是少数领导同志有短期行为。三是一些领导同志，对教育工作缺乏感情，缺乏热情。四是有些部门和地方的领导同志认为，教育已抓了这么多年了，教育的投入已经不少了，该松一口气了，该抓一抓别的工作了。种种情况表明，在我国的具体国情下，能否真正解决好教育经费投入不足的问题，说到底还是一个思想认识问题，关键还是取决于各级党委、政府领导特别是一二把手的态度与决心。

二、要有所为、有所不为。应按轻重缓急，采取切实可行的措施，有步骤地调整政策，扩大财源，大幅度提高教育经费投入总量。

1、时间不容再作无谓的争论，当前的首要问题，是坚决采取措施，督促各级政府和有关部门完全落实已出台的筹措增加教育经费的各项法律规定和政策措施。各级政府都应当依法保障教育经费的“三个增长”，推动4％目标的逐步实现；各级有关部门应当尽快落实教育经费在各级财政预算中单列的规定；城乡教育费附加要足额征收，严格管理，并及时划拨教育部门使用；严格执行教育行政部门参与年度教育预算编制工作的规定；加强地方教育附加费的开征工作。

2、从现在到2000年的这一段时间内，一个压倒一切、应当争取解决的问题，是要千方百计实现4％的目标。为此，建议采取如下政策和措施：

——从今年开始，要进一步强化财政主渠道作用，提高中央和省级政府本级财政支出中教育经费支出的比例。建议自1998年至2000的三年内，中央本级财政支出中教育经费支出的比例，每年按同口径能比上一年增加一个百分点，到2000年时与1997年相比，争取共提高三个百分点左右。同时保留并增加目前每年由中央安排的各项教育专款。目前省级政府本级财政支出中教育经费支出所占比例普遍偏低，各省之间很不平衡，且近三年还呈下降趋势。为此建议今后三年，省级政府本级财政支出中教育支出的比例，每年平均增长2个百分点；省以下各级政府本级财政支出中对教育经费的支出，建议每年平均也能增长2个百分点。令人感到极为振奋的是，今年7月3日，朱基总理在为高等学校师生代表作形势报告时，已明确表示：自今年起，中央本级财政中教育经费的支出，将每年增加一个百分点。这充分体现了新一届国务院领导落实“科教兴国”战略的决心。现在的主要问题是看省级领导的态度与决心了。

——通过“省”和“挤”的办法，千方百计增加对教育的经费投入。建议从今年起，各级财政每年的超收收入和财政预算外收入，一律按不低于年初确定的教育经费预算占财政支出的比例，切块划出用于教育。

——对目前我国现行城、乡教育费附加进行调整，加大征收管理力度。建议在近期国家整顿税种时，能将“两费”改为“税”。当然在改税时要认真考虑所改税种和税基，确保在改税后，用于教育的投入与原两费相比，能更加稳定、且能逐年增加。

——转变对教育投资的观念，在今后几年内尽可能多地增加对教育的投入。建议在今后几年内，从中央和地方的扩大内需的基建投资中，要考虑大幅度增加对义务教育、高等教育、素质教育和信息教育等方面的投入。

——采取措施，尽快实现事权、财权的统一。建议首先要将中央本级财政支出中的教育经费支出（含事业费、基建费及各种专项费用），能一揽子划给教育部统筹安排、管理。同时也要逐步把省和省以下各级政府本级财政支出中的教育经费支出划交同级教育行政部门统筹安排、使用。

3、从长远讲，教育经费的投入必须在确保“稳定增长”、“按需投入”上狠下功夫。为此，随着我国社会主义市场经济体制的确立和完善，随着国家财政管理体制的改革与深化，随着国家财力的日益增强和人民群众收入的逐步增加，可以考虑逐步采取以下进一步的政策和措施：

——首先要坚决扭转国家财政收入占国民生产总值比例偏低的状况。无论从哪个方面讲，目前我国财政收入占国内生产总值的比例都过低，可能是世界上比例最低的国家之一。这势必削弱政府的调控能力，也肯定会影响对教育经费的投入。这种状况必须改变。俗话讲“水涨船高”、“大河没水小河干”。只有国家财政收入的蛋糕做大了，用于教育的部分才会有较大幅度的增加。

——进一步转变观念，建立并健全保障教育经费能稳定增长、按需投入的机制。可考虑在总结这些年经验的基础上，尽快制订、颁布《教育投入法》，进一步明确、规范并加强教育经费的投入、使用和监督。再如，可研究开征一种目的税——教育税，取代目前各种名目的教育费附加、地方教育附加费及其它类似项目，变二级税费为一级税，同时适当拓宽税基。这不仅有利于增加教育经费，也有利于教育经费体制的管理与改革。

——进一步建立并完善教育经费的分担机制，彻底改变由国家“包办”教育的状况，加快实现办学主体和投资主体的多元化。这是一篇大文章，在某种程度上将决定我国教育事业的活力和未来。根据我国的具体国情，在下个世纪的相当长时间内，应当进一步强化政府在义务教育经费负担方面的责任与行为，今后义务教育所需费用主要也应当继续由各级政府承担。要进一步研究规范农村地区特别是经济欠发达农村地区义务教育投入的分担机制，必须逐步改变目前在有些地方存在的把义务教育经费责任层层下放的不利做法，中央财政应加大对农村义务教育的经费扶持力度。在此基础上中央、省、地（市）、县和乡各级政府在义务教育方面的经费承担责任应进一步清晰化、具体化。要把义务教育中教师的工资和离退休、医疗待遇、工作生活条件、校舍改造、办学公用经费与仪器图书购置等主要费用的来源渠道，逐步一一分解落实到各级政府并加以固化；对非义务教育阶段的经费，应逐步建立政府、社会、家庭、个人合理分担的机制。职业技术教育和成人教育则必须逐步建立起符合自身特点的解决经费的路子。高等教育从根本上讲，应是有偿教育，应付较高的学费。为此，要更加积极地引导公民个人消费。要使每个公民理解并接受这样一种观念：今后家庭的最大消费开支应一是购房，二是供应子女上大学。要创造机会，允许一部分学龄青年以不同方式自赚学费上大学。要允许高校按自身的办学质量、声誉及学科专业的社会需求情况，在较宽松的合理幅度之内自行确定收费标准。同时，辅之以建立教育储蓄、贷学金、奖学金、助学金、特困生补助、勤工俭学等配套措施。整个非义务教育阶段缴费上学的力度，随着公民收入水平的提高、学生个人和家庭承受能力的增强，要进一步扩大，可考虑在下个世纪的前10年，将此阶段上学缴费的力度由目前占经常性教育成本的20％左右扩大到50—60％左右。同时，要充分发挥社会各方面的办学积极性，积极处理好政府办学和社会力量办学的关系。在坚持社会主义办学方向、贯彻党和国家教育方针的前提下，办学体制应与国家的经济体制和教育经费的筹措机制相适应，更加积极大胆地鼓励个人、团体、行业、企事业单位自筹资金依法办学。学前教育、成人教育和职业技术教育，应主要由社会力量来办；普通高中教育，要尽快实现办学主体的多样化；在高等教育的办学体制方面，要允许并积极鼓励社会力量参与，逐步形成新的办学格局。总之，必须通过改革，逐步改变目前在办学体制方面主要由国家包办的局面，形成以国家为主体，国家、集体、个人多元化办学，国立、公立、私立多类学校并存的新格局，从而在经费投入体制上，较好解决当前存在的各种问题和矛盾。

——调整、重构财政性教育经费来源的格局。可根据教育改革发展的实际需要，调整并确立从中央到地方各级政府分担教育经费的大致比例。对“税”、“费”，完全有可能根据现在专家学者们的建议，加以重构。随着我国高校在创立高新技术产业方面作用的进一步发挥，本世纪末和下个世纪初，一定会以高校为依托，按照现代企业制度，组建一批高科技产业集团。届时“产”的状况肯定会发生重大变化。另外，小康社会的到来，必将改变社会集资办学的形式、内容和方法。总之，到下个世纪的初期，构成目前教育财政性经费来源的因素，有的要强化，有的可能会萎缩，当然也会增加一些新的渠道，应当及时研究和重构。

三、进一步深化各项教育改革，加强教育经费管理，努力提高经费的使用效益。

1、积极推进各项相关的教育改革，向改革要经费、要效益。今后，各级教育行政部门和各级各类学校，都应坚决按照十五大报告的要求，“优化教育结构，加快高等教育管理体制改革的步伐，合理配置教育资源，提高教育质量和办学效益”，精心在用好教育经费、提高办学效益上作文章。在此方面的重点是高等教育。在党中央、国务院的领导下，高等教育管理体制改革要进一步加大力度，加快步伐，争取到2000年的时候，全国要基本完成高等教育管理体制改革。届时将较彻底地改变、纠正过去在计划经济体制下形成的“条块分割”、重复办学、重复建设、专业偏窄且重复设置，规模偏小、教育资源分散，不能合理配置，从而影响整体办学质量与效益的弊端。同时，到“十·五”的时候，应争取完成全国各类学校布局与规模的调整工作；高校后勤工作将是制约我国高等教育发展的一个重要矛盾，必须沿着社会化的方向，大力推进这方面的改革。要积极深化包括用人制度在内的校内管理制度改革，完成各类学校教职工编制的整顿、调整工作，做好教职工的竞争上岗、优化组合、减员增效工作，克服人浮于事的现象，进一步提高学校特别是本专科高等学校的师生比，使同等的教育投入发挥更大的效益。就教育本身来讲，一方面要处理好基础教育、职业技术教育、成人教育和高等教育的关系，另一方面又要处理好每一类教育内部发展规模、结构、质量、效益的相互关系，坚持四者之间的内在统一。

2、进一步加强和改进教育经费的管理与监督审计工作，向管理要经费、要效益。在条件成熟时，进一步改革教育经费的管理体制，建立符合中国国情的教育评价管理体系。各级教育经费的管理机构，均应该抓紧研究，制订出各类学校的教育成本标准、规模标准和人员配备标准，从而建立起比较科学、比较完整的学校经费管理、核算和使用效益评价制度。同时，要加强教育经费管理队伍的建设。

四、建议加强对各级党委和政府主要领导在解决教育经费问题方面的考核工作。

在我国现行的财政管理体制下，能否确保教育经费的足够投入，说到底还是取决于各级党委和政府主要领导的态度、决心和行动。因此，建议在今后一个时期内，要把能否认真落实教育经费的稳定增长、按需投入，重视不重视及时解决教育投入不足的问题，做为对他们任期目标责任制的一项主要考核内容，并采取一票否决制。从而从根本上纠正有些部门、地方的负责同志不认真执行国家的有关法规政策，改变在增加教育经费方面实际存在的“口头上重视，行动上不落实”、“有口惠而实不至”的倾向。