目前，在全国640个城市中，缺水城市达300多个，其中严重缺水的城市114个，日缺水1600万吨，每年因缺水造成的直接经济损失达2000亿元。这说明，21世纪我国水资源供需面临着非常严峻的形势。如果我们在水资源管理上没有大的突破，那就很难支持国民经济持续快速健康发展的需求。因此，加强水资源管理是一项十分紧迫的任务。
一、构建一体化的水资源管理机构。我国目前的水资源管理呈“多头管水，多头治水”的局面，没有形成一个有权威的统一的水管理体系。我国虽然设有七大流域的管理机构，但这些流域管理机构没有独立的管理职责，缺乏统一调度和管理流域水资源的功能，因而水资源实际上无法真正实现流域统一管理，没有能力协调流域内部各个行政区之间的水资源管理工作；其他还有如水利和水电的分散管理，生活用水的分散管理和水利工程及水土保持的分散管理等。这种分散管理体制有碍水资源和地区经济社会的协调发展，致使水体污染加重、水环境遭受破坏。为了应付日益严重的水资源危机，急需建立一个高效合理的水资源统一管理机构。前年，黄河流域内蒙古自治区包头市水务局的成立，延续多年的“多龙管水”体制开始向“一龙管水体制转变。新组建的包头市水务局是市政府统一管理水资源的水行政主管部门，承担着保障包头市城乡供水、排水、防洪、污水处理和水土资源保护等重要职责。包头市实现城乡水务一体化管理，不仅体现了政府机构改革精简、统一、效能的原则，解决了政府部门职能交叉、政出多门、执法难、管理难等方面的问题，而且通过建立统一的管理水资源的体制，使其与黄河流域水资源统一管理相配套，从而使黄河水资源的统一规划、统一调度、提高用水效率落到了实处。这一做法已在全国范围内，尤其是西北地区和黄河流域产生了广泛而深刻的影响。目前，全国还有许多大中城市正在酝酿筹划成立水务局。新的运行机制，无疑将起到加强水资源管理的作用。
二、明确划分政府管理水资源的权利空间和市场机制的边界。长期以来我国用计划手段配置水资源，在许多人的心目中形成了水资源是典型的“公共物品”的观念。在这种体制下，国家是水资源管理和保护的主体，利用各项权力主导流域内地区间水的分配，实施跨流域和跨地区之间的调水工程，采取行政的、经济的等各种手段来保护、管理水资源，并取代了市场主体，决定水资源使用的有偿流转，从而导致了水资源管理的混乱和低效率。然而，“公共物品”的显著特征是其消费的“非竞争性”和“非排他性”，也就是说一个人对“公共物品”的消费，不会减少其他人对这种物品的消费。可见，水资源在一定程度上并不是“公共物品”，它作为“公共物品”主要体现在环境特征等外部性上。在这些“市场失灵”的地方，应是政府发挥作用的区域。因此，在水生态保护和水污染治理，水资源流域上下游的分配与补偿，水市场规则的制定与维护等方面，是政府水资源管理的核心内容。当前亟待建立和完善我国的水权制度，明晰水资源产权，实行资源有偿使用制度，建立一个利用市场手段和政府宏观调控的水市场。这既是水利改革适应市场机制的需要，同时也是水利适应经济社会发展的必然结果。国家可以通过行使使用收益权和建立水资源有偿使用机制，将使用权转让给市场主体，并可以允许市场主体依法进行使用权的有偿流转。市场经济体制下，实行多渠道、多层次投资开发利用水资源，加强水权、产权管理，实行所有权与使用权分离，实行资源有偿使用和转让，将有利于促进经营者和使用者对资源的合理开发利用，提高资源利用的经济效益、社会效益和生态效益。水的使用权的流转，实际上是政府适应市场经济体制的水资源管理的一种经济手段，而不是目的。它的实施应与很多政策相配套。其一是有偿转让应建立在有偿使用的基础上，即水的使用权的取得如果是行政审批取得，其转让还是应该经过行政许可；但如果国家已建立了水资源有偿使用制度，已行使了使用收益权，某一主体已向国家交纳了水资源有偿使用费后才取得了水资源的使用权，则允许依法进行有偿转让。其二是水资源的使用权的取得应与其事业相适应，国家在许可水资源的使用权时是依据事业的需要和定额管理，而不是凭空就许可水资源使用权，这样才能避免由此引起的诸如使用权垄断等一系列问题。其三，水的使用权的转让应有利于水资源的节约和保护，可转让的权利应限制在因技术和资金的投入，通过节约用水和水资源保护措施而空余下来的水量。
三、改革水价体系。科学的水价体系是水利经济良性循环的重要保证，也是合理利用水资源的调解器。目前的水价主要存在以下几个方面的问题：其一，定价原则极不合理，导致水费标准偏低。主要表现在农业按供水成本收费，其成本不包括农民投劳折资形成的固定资产折旧，使得现行水费标准不到供水成本的一半。其二，没有将供水列入商品范畴进行定价和管理。长期以来，将水费计收作为有偿服务行为，收入当做事业性收费进行管理，有的地方政府将水费纳入财政专户管理，并按预算外资金进行调控。由此出现了各种不正常现象：收费难，拖欠水费甚至拒交的事时有发生，清理行政事业收费时往往被列为清理和审查对象，导致水费标准难以达到合理水平，且水费难以落实到水管单位使用；其三，水费标准背离市场价值，市场调节机制失灵。水费标准一旦确立，难以改动，其水费不能反应市场的价值，市场调节机制严重失灵。针对以上存在的问题，我们应当以水价改革为突破口，建立科学的水价体系和管理体制，主要包括：第一，实施符合社会主义市场经济规律的“水价办法”，要体现市场经济运作原则，做到成本补偿、合理收益，体现一般商品的价值规律。第二，适当考虑供求关系，采取市场调节，允许部分地区，在适当部门监控下，按供求关系调整水价，实行动态水价和超计划累进加价制度。第三，改革现行的水价制度管理体制，依据《中华人民共和国价格管理条例》，物价主管部门管理水价的核定、审批和调整，水管单位的收入是经营性收入，严格按照财会制度使用管理。第四，建立科学的水价体系，确保地表水、地下水及降水联调机制顺利实施。如对于河水灌区，为了充分利用水资源，充分利用地下水进行灌溉，适当提高地表水资源价格，地表水地下水资源的比价足以刺激地下水资源开发为限，对于地下水资源匮乏而地表水资源丰富地区，可以适当提高地下水资源价格，确保地表水资源合理利用，保护地下水资源。国家可以通过行使使用收益权，通过建立水资源有偿使用机制，而将使用权转让给市场主体，并可以允许市场主体依法进行使用权的。虽然水价改革势在必行，但从全国范围来看，尤其是农业水价改革方面，目前尚未取得很大进展。因此，如何在确保水资源持续发展的条件下制定合理有效的水价，是目前和今后政府部门和学术界都应关注的问题。
（作者单位：兰州大学经济管理学院）
