当前，一方面随着我国经济体制转轨过程中下岗、失业问题的加剧，社区就业逐渐成为再就业的主渠道；另一方面由于种种原因，目前社区服务仍然不能满足居民的生活需求。由于社区就业存在着巨大的发展潜力，有意识地通过发展社区服务业促进再就业应该成为今后促进下岗职工再就业工作的重点。
㈠社区就业的界定
从社区就业概念的产生来看，中国的社区就业是相对于政府就业（公务员）和传统的单位就业（大中型企业、事业单位）而言的一种客观存在。社区就业的目的是服务社区，社区就业的组织是劳动者自发或者自愿组成的，离开了这两条都不能叫社区就业。
根据服务对象或内容的不同，社区就业岗位一般可分为三大类：一是便民利民服务类。社区以居民为主体，凡是与居民吃、穿、住、行、娱乐、健身等方面有关的服务，都可以为居民提供便利。二是公益性服务类。公益性服务相对于少数人的高消费类服务而言，具有为大众服务，使大众受益的特点，属于非盈利性，比如社区建设和管理的许多内容都属于这一领域。三是后勤保障服务类。除社区居民外，驻在社区内的各类单位所需要的服务也是丰富多彩的，随着国有企业逐渐剥离社会职能、机关事业单位和高校后勤保障社会化等改革步伐的加快，后勤保障类的服务需求将会大幅度增加。
㈡对社区就业容量的估计
社区就业容量到底有多大，到底能不能成为下一阶段新的经济增长点和就业增长点，这是人们普遍关注的问题，因为它决定着未来社区就业发展的空间和再就业工程后劲的大小。
一般说来，一国社区就业容量的大小与本国经济发展水平有着密切的关系。发达国家的历史经验表明：社区服务业是随着经济发展水平的提高而逐步拓展的。作为发展中国家，我国的社区服务业和社区就业发展却是相对落后的，与我国第三产业不发达同构。据统计资料显示，1999年我国第三产业的就业比重只有27％左右，而一般发展中国家第三产业的就业比重为35％—45％，发达国家的就业比重高达60％—80％。由于第三产业落后，我国社区就业岗位开发也存在不足。发达国家的社区就业份额为20％—30％，发展中国家的社区就业份额为12％—18％，而我国只有3.9％，即使按发展中国家的平均最低水平计算，我国社区就业的份额由3.9％提高到12％，大约可以增加2000万个就业机会。
要把这些潜在的就业机会充分挖掘出来，不是一件简单的事情，具有一定的长期性和艰巨性，需要仔细研究制约社区就业发展各种瓶颈。
㈠制度瓶颈
城乡二元分割。目前无论是从城市人口比例为指示器的直接城市化来看，还是以农村人口生活环境为指示器的间接城市化来看，中国的城市化水平都明显滞后经济发展水平。首先，从国内现实情形来看，大量的“农民工”（1.1亿）滞留在各级城镇，这说明经济发展使得城市就业空间迅速拓展，但是由于过紧的城乡户籍管理制度，压抑了城市化的正常冲动。其次，横向国际经验显示，中国政府公布的城市化水平大约要比同等经济发展水平国家落后14—26个百分点。历史上国家的“大农意识”（稳住农村）和城市居民头脑中残留的“小农意识”（关住城门），都曾经严重制约了社区就业的发展。
教育培训落后。虽然社区服务业对专业技术能力的要求较现代企业低一些，但是随着人民物质和文化生活水平的提高，社区服务也需要一定素质的专业人员，特别是企业转制后的后勤社会化服务，更需要专业化、规范化。令人担忧的是，职工下岗以后接受过培训的只占两成，没有接受过培训的占80％；接受过某种形式培训的仅占18.2％。多数下岗职工表示愿意接受短期的专业性和操作性强的培训。
㈡观念瓶颈
一方面，各类职工创业意识普遍较差。在人们的传统意识中，“单位就业”的观念非常强烈，缺少独立创业精神和冒险精神，这也是导致社区服务业中个体工商户和小企业发展数量少的一个重要原因。另一方面，下岗职工心理预期偏高。主要表现在：一是岗位选择性强。四城市抽样调查显示，希望是政府部门、事业单位和社会团体的占21％；希望是国有企业的占19％；希望是个体、私营企业和自由职业者只占15％。二是收入要求较高。2000年6月对北京市宣武区社区就业进行的调查显示，愿意从事社区服务工作的一般要求月最低报酬在500元—800元之间，尽管这一收入水平相对北京市职工平均工资收入水平而言并不算高，但与能接收下岗、失业人员的单位愿意支付的水平每月400元—500元之间相比还是较高的。
㈢政策瓶颈
首先是创业资金短缺。社区就业生存、发展面临的另一大难题就是资金问题。四城市抽样调查显示，从事社区服务业的最大困难是资金不足。其次，诸多优惠条件难以兑现。由于部门利益的背后驱动，使有关优惠政策大打折扣。
综上所述，制度瓶颈主要是体制问题，观念瓶颈主要是劳动者问题，政策瓶颈主要是宏观调控问题。对于不同类型的问题，必须对症下药。
为了加快市场导向就业机制的建设，给下岗职工、失业人员以及富余人员寻找就业出路，一定要化解社区就业面临的各种困难和障碍。为此，我们建议：
高度重视发展社区就业的战略意义。我国的社区服务业受传统计划经济体制以及人们观念意识的制约，现在尚处于起步阶段。为了促进社区就业的发展，政府的组织推动工作不可缺少。2001年—2010年，各级政府要把发展社区服务业纳入本地区经济与发展总体规划，列入重要议事日程和工作目标管理体系，积极推进社区就业的全面发展。
切实加快城市化的进程。城市化将成为“十五”期间乃至更长时期经济增长的一个重要推动力量。城市化不仅是一个量化的指标，即城市化水平要达到什么样的程度，而且有一个质的指标，即城市的正常功能和人民的生活质量。我们只有充分重视城市化的质和量的问题，积极催化城市第三产业特别是社区服务业的发展，才能为社区就业提供广阔的空间。
积极倡导灵活的就业方式。阶段性就业和灵活就业方式，是社会主义市场经济条件下市场就业的新形式，它们既是正规就业的重要补充，又是就业的一个蓄水池。社区就业方式灵活多样，大多属于非正规就业范畴。在肯定非正规就业的同时，要设计与该种就业形式相适应的安全保障方式，以减少劳动者的后顾之忧，保障劳动者合法权利的实现。只有这样做，才能使劳动者认可灵活就业方式，从而真正促进社区就业的发展。
切实加大政策扶持力度。一要认真落实各项优惠政策。通过发展社区服务扩大就业，政府一定要放宽对从事社区服务领域的经营政策，鼓励人们根据市场需求进行创业。特别是对微利服务项目应落实各种税收和减免行业性收费等优惠政策。二要努力提供灵活的社会保险入口。从事社区服务工作的人员，在经过认定的情况下，可以以较低的费率参加各项社会保险。三要切实加大资金扶持力度。对于下岗职工和失业人员参与社区就业的，可以携带一定的扶持资金进入，享受一次性开办补助费的支持。除此之外，商业性银行要通过设立小企业部，加大对社区服务小企业和个体户的贷款支持。
大力推进社区服务产业化。社区服务产业化是社区服务发展的必由之路。只有实现了社区服务产业化，才能真正促进社区就业的发展。社区服务产业化主要包括以下几个方面的内容：一是社区服务多元化。传统的社区服务是政府部门办的，不是针对全部社区居民的，而是针对少数社区居民的，社区服务主体只有多元化，才能促使社区服务业的全面繁荣。二是社区服务市场化。狭义的社区服务往往带有福利性质，广义的社区服务必须引入市场机制，大多数社区服务可以是经营性的。三是社区服务规模化。社区服务规模化可以促进专业分工，进一步拓展社区服务的内容；社区服务规模化可以进一步降低服务成本和服务价格，从而扩大社区服务的需求。
加紧完善社区就业管理。首先，实施分层管理。在端正认识的基础上，逐步建立起政府统一领导、部门各负其责、社会广泛参与的社区就业管理体制。通过分层管理，各负其责，使社区就业逐步走上正规，步入良性运营。其次，建立公益性载体。在各层次建立的社区服务机构，属于公益性的组织，不以盈利为目的，所有管理和服务均应当免费。至于这类机构的经费来源应当由政府按照一定标准拨付，解决日常开支问题。三要协调合作，简化手续。社区就业涉及工商、税务、计划、劳动保障、城管、卫生等方方面面，各管理机构均有自己的管理权限，应在合理分工的基础上，协调配合，简化手续，为符合要求的经济实体提供方便。如对有意创办经济实体或非正规就业劳动组织的下岗职工和失业人员，经过认定符合开办条件者，可以削减繁杂冗长的各种申请手续，由劳动保障部门或专门机构确认，其他各站则畅通无阻。
努力培养高素质的社区服务创业主体。提高社区服务创业者素质的主要途径有三个：一是加强对现有社区服务个体工商户和小企业主的培训工作，提升社区服务业的发展能力。二是鼓励大学毕业生创办各类社区服务业，激励他们的创业意识。三是引导城市下岗职工和失业人员创办社区服务业，或者去社区服务机构就业。
总之，发展社区就业问题，政府所能做到的就是尽可能扫清社区就业发展中一些障碍，积极倡导和扶持社区就业的发展。显然，光靠政府的积极性是不够的，只有把劳动者个人的积极性也调动起来，内化为自觉的行动，人人争做社区服务业的参与者，才能够真正有利于社区就业的发展，有利于城市下岗、失业问题的缓解。
（作者系国家计委经济研究所副所长、教授）
