在推动“依法治国”的过程中，政策与法律的关系问题实质上已经演变为政府推行公共政策与法律治理方式的两种运作模式的讨论。
以往，为了适应经济体制改革和转型社会的发展，我们实行了大量的行政性政策手段和措施。就行政性手段本身而言，它不仅符合现代社会行政权力扩张的特点，而且在适应不断变化的科技与社会发展中发挥着灵活性和应对性的作用。在政府机构内设立各种组织机构并规定相应的义务，以扩大行政权对社会变迁的影响，也是许多国家采取的主要方式之一。上个世纪后期，中国改革最伟大的成就之一就是确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的法制建设目标。事实上，作为公共政策或社会政策的一种，许多宏观科技政策本身就体现在具体的法律之中，而且不少具体科技政策也表现为通过“依法行政”来施行的行政法规或条例。在法治观念已经成为现代社会的一个基本理念的今天，如果我们还片面地谈论政策与法律的对立，或者说将二者截然分开的话，那么我们可以用一个不是十分妥帖、但却也有些形象的比喻来说明这两种治理模式：“手工作坊”式和“现代大工业”式。
为推动科技进步和高技术产业化，过去十几年，我国在各地纷设了许多国家和地方级高新科技开发区，建立各种创新扶持基金，加大科技成果在公司中的股份比例，实行科技企业和个人减免、抵扣税额政策，给予技术人员股份或期权，对科研院所进行改制，为专利申请提供资助，直至现在正在拟定中的为中小型科技企业提供法律援助计划等等，凡此种种，虽在很大程度上起到了倡导作用，但这些措施在促进科技进步方面起到的绩效和刚性作用还是远远不够的。
为什么会出现这种现象？问题就在于许多措施缺乏法律基础，缺乏具有稳定性和权威性的法律支撑，也没有通过法律手段制定一整套相互协调的有效运作程序和模式。诚然，任何事情都是利弊相伴的。但我们是否能够从政府运作模式的角度对一些根本性问题进行思考？比如，是否认识到，我们正处在一个高度社会化的工业文明时代，甚至是知识经济时代，而这种时代转型意味着封闭与自足的社会状态将被全面打破？是否认识到，在这个复杂多变的时代，我们每一个个体的知识有限性日益显现，甚至我们正在丧失对这个社会的全面理解和整体把握的个体认知能力？是否能够理解，网络与信息时代所面临的全球价值的趋同现象？是否能够理解，民主与法治模式已经成为一种世界趋势，而我们也正在融入这种历史潮流？等等这些问题的思考，决定了我们在编制国家科技发展规划中政府运作基本模式的选择，也会直接影响到科技发展公共政策推行的利弊与得失。因此，在科技政策方面，我们提出“公共政策”或“社会政策”而不是单纯地探讨“政策”，就是因为公共政策或社会政策的制定、推行及其评价体系本身便体现了一个民主的过程，同时代表了为实现公共目标的社会整体利益，孕育了平等、安全和公平的价值观，体现了一种法治的精神。在这个意义上，政策问题实际上是一个如何被法律化的问题。这既是我国依法治国、依法行政的法治国家建设目标的基本要求，也是我们在国家中长期科学和技术发展规划中进行科技发展法制与政策问题专题研究的意义之所在。所以，本世纪初的20年，我国科技发展中的法制建设目标就是将上个世纪后期的两个重要改革成就——科教兴国战略和依法治国方略结合起来，实现科技政策的法律化，这应该是我国未来科技法制建设中的一个重要战略目标。
