一个负责任、讲信用、有效率、透明的政府，及其提供的良好公共服务和社会管理，对于经济、社会的全面、协调和可持续发展是不可缺少的。因此,党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中强调，要“不断提高驾驭社会主义市场经济的能力”，“集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和
政府监管是现代市场经济不可或缺的制度安排
政府监管，学术界一般称之为政府规制或管制，是市场经济条件下政府为实现某些公共政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约。主要通过对特定产业和微观经济活动主体的进入、退出、资质、价格及涉及国民健康、生命安全、可持续发展等行为进行监督、管理来实现。对于政府应该而且必须扮演好宏观调控者的角色，人们似乎已经不再心存疑虑，但对政府是否及应该怎样进行微观经济干预（主要表现为各种政府监管政策的制定和实施）这类认识问题和实践问题，答案似乎变得越来越模糊了。受西方国家追究“政府失败”思潮的影响，我国经济转型时期，淡化或取消政府监管的主张亦颇有市场，实践层面更是不乏案例。
实际上，在市场经济发达国家，政府进行微观经济干预或规制政策已经有很长的历史。如果从19世纪中叶英、美等国政府对铁路行业的规制算起，至今已有一个半世纪以上的历史。在其中的大部分时间里，借助于国家的强制力对微观经济活动进行监管始终是主流，而政府规制放松只是近30多年来发生的事情。它与技术进步、市场规模和市场范围的扩张及经济全球化的发展密切相关。尽管如此，政府规制并没有被取消，只是一种适应性的调整或改革，是“规制缓和”或“规制放松”。不仅如此，在发达国家，所谓规制放松或规制缓和是结构性的，针对自然垄断、公共生产服务及某些特殊领域（如金融、保险）的经济性规制可能有所缓和，但用以维护公众身体健康、生命安全和经济社会稳定及可持续发展等方面的社会性规制不仅没有放松或缓和的迹象，而是呈现出不断被强化、细化的趋势。
我国监管体制改革与西方发达国家政府规制放松的区别
我国目前正在进行的监管体制改革，如政府审批制度的改革，与西方发达国家正在经历的政府规制放松相比较，存在两个方面的区别：
第一，与西方发达国家基于不断成熟的市场经济，对微观经济活动进行的、跨度超过一个半世纪的监管有所不同。我国建国以来的大部分时间是采取高度集中统一的计划经济体制，政府规制（如果说可以把计划经济条件下政府对微观经济活动管理或“管制”也称之为“规制”的话）更多地表现为适应于计划经济体制运行的需要而采取统制方法（典型的如政府审批制度）。这使得我国的所谓规制体制改革更主要地是针对计划经济条件下形成的政府管理微观经济的方式、方法，而不是市场经济条件下形成政府规制体制。我国从近代以来从来就没有经历过市场经济充分发展的阶段。在新中国成立以前出现的几个难得市场经济发展时期，也因为战乱和社会动荡，还来不及建立针对市场经济条件下微观经济活动的政府规制。新中国成立至今的大部分时间里又是处于同市场经济的“诀别”状态。改革开放以来明确建立社会主义市场经济体制的改革目标，屈指算来还不过10来个年头。在这种情况下，我国面临的主要课题是建立健全与现代市场经济要求相适应的政府规制，而不是改革或取消市场经济的政府规制，因为市场经济的政府规制体制正在构建的过程之中，缺乏可以改革的对象。换句话说，我国的政府规制改革或规制放松，与西方国家在发达市场经济条件下实施的规制放松的内涵有所不同：后者是市场经济的政府规制放松，前者则主要是计划经济的“规制”放松。因此，西方国家规制放松的部分，可能恰恰是我国需要建立健全的规制所在。
第二，姑且不考虑意识形态和社会经济制度方面的因素，我国目前所处的发展阶段也决定了不能简单移植西方发达国家的规制放松政策。改革开放以来，我国逐步建立起与社会主义市场经济相适应的法律体系，依法治国的步伐大大加快。但毋庸置疑，我国目前的立法、司法与执法过程都存在若干瑕疵，公民和企业的市场经济法律意识都还很薄弱，遵循现代市场经济法律、法规的习惯尚未完全形成，我国正处于构建社会主义市场经济的法律和秩序的中间阶段。一般而言，在法律与秩序水平的初级阶段，过度的政府规制有可能对经济生活产生不恰当的影响，阻碍了经济生活自身自发演进并形成有益的规则和秩序的可能性，为政府官员滥用权利提供温床，因此政府不规制或少监管可能是这个阶段的明智之举；在法律与秩序的高级阶段，不论是以“成文法”为主要特征的“大陆法系国家”，还是以“不成文法”为主要特征的“普通法系”（或英美法系）国家，法律法规都十分健全，企业和公民已经养成了熟悉并遵从法律的良好习惯，微观经济活动将主要依据法律、法规，各种冲突也主要通过诉讼来解决，政府监管自然被弱化，规制缓和是经济社会发展进入具有较高的法律与秩序阶段必然呈现的现象。英美等西方发达国家正处于这一发展阶段。但对于像我国这样一个处于社会主义市场经济法律与秩序构筑中间阶段的国家而言，放松政府对微观经济活动的规制或监管，会加大经济社会发展的成本，导致大量混乱和无序的状况。改革开放以来，我国发生的一系列引人注目的案例表明，立法、司法和执法过程中的缺陷使我们的法律总是有空子可钻，一旦发生诉讼也因为法律法规的弹性过大、罚则畸轻畸重、缺乏独立的监管机构等，使司法审判旷日持久，受害人望而却步。在这种情况下，逐步建立健全独立的监管机构，细化粗线条的法律法规，强化行政监管的力度可能是比诉讼成本更低、效率更高的替代办法。
加强政府公共服务和社会管理能力建设需要解决的几个认识问题
―――强调政府的公共服务、社会管理不等于“行政不作为”。增强政府公共服务和社会管理能力，必须从根本上转变计划经济体制下形成的政府管理经济社会的方式、方法，提供与现代市场经济体制相适应的政府公共服务、社会管理，而不是“行政不作为”。从最近的媒体报道中，可以发现，某些地方政府出于招商引资、发展非公有制经济，加快地方经济发展的善良愿望，以改善软环境为名，对企业损害消费者权益、违背社会公共利益的行为采取不闻、不问、不管，甚至以“转变行业作风”的名义，不允许行政执法单位调查。应当说，基于长期以来政府对非公有制经济控制过多、过死的状况，减少行政对企业的干预，加快非公有制经济的发展，对中、西部地区，特别是东北等老工业基地来说确实具有紧迫性。这方面的“软环境”确实应该改善。但是，如果对企业或个人的明显违规行为进行放纵、包容，并当成良好的软环境，实在是天大的误解。政府应该而且必须为纳税人和国民提供良好的公共服务，但在我国目前的发展阶段，对微观主体的违规行为进行事前、事中及事后的有效监管，对于健全市场经济秩序特别重要，本身就是公共服务的一部分。从这个意义上说，监管就是服务。正在进行的行政审批制度改革也绝不意味着取消政府监管。
―――政府公共服务、社会管理能力不等于滥用优惠政策。从我国经济欠发达、急需招商引资、加快发展的需要出发，给予投资者一定的优惠政策是必要的，也是后发国家和地区的成功经验。但是，优惠政策不能滥用，特别是允诺一些明显不符合实际、难以兑现的政策，只会败坏政府的声誉、损害政府的形象，破坏软环境，也可能为不法商人利用。例如，某些地方政府为了缓解财政紧张状况，试图在城市自来水生产环节引进外资，并承诺了18%的固定回报率。在现行水价和政府监管体制下，这显然是不可能实现的。其结果是外方退出，地方政府出巨资赎回，造成国有资产流失。还有的地方允诺外资三年免征所得税的优惠政策，吸引IT企业入驻当地的工业园区。由于IT业沉没成本小、退出壁垒低，一些外资企业在三年期满时采取“金蝉蜕壳”之计，移师别处，继续享受三年免征所得税优惠政策，空余厂房一座座。地方政府则是竹篮子打水一场空。在经济全球化不断发展的条件下，应当给予内外资以平等的国民待遇，逐步改变饮鸩止渴、急功近利式外资超国民待遇政策，着力营造一种祥和、安全、廉洁、效率的氛围，使人们敢于来投资，愿意来投资、愿意来工作、喜欢来生活，是比优惠政策更为重要的软环境。
―――经济性监管放松不等于弱化社会性监管。随着技术进步、市场规模和市场范围的变化，垄断行业及金融、保险、证券等领域的政府监管改革不断深化，严格的政府监管有所弱化，但覆盖全社会的、涉及国民的健康、生命、安全及经济社会自然可持续发展等领域的监管，不仅不能取消或弱化，而且必须强化。我国中、西部地区及东北等老工业基地长期处在计划经济体制下，经济社会发展粗放，转轨过程痛苦、漫长，微观主体行为也比较紊乱。这也是外界对中、西部地区及东北老工业基地经济社会发展软环境评价偏低的症结所在。在推动中、西部地区及东北等老工业基地振兴和改造的过程中，有力的社会性监管是不断提升政府的公共管理及公共服务的水平的重要举措。
―――“第三部门”不能替代政府的公共管理与服务。近年来，随着市场经济体制的逐步完善，政府职能转变加快。随着《行政许可法》的颁布、实施，政府对自身的职能定位进行进一步的反思，对于什么该管、什么不该管有了越来越清晰的认识。但也存在一种值得注意的倾向，那就是除了把一部分不该政府管的事情交还给市场外，比较热衷于把过去的一部分政府公共管理和服务职能转给所谓第三部门。我们对所谓非赢利组织不抱有偏见，也认为发挥非赢利组织的作用，是一种增加公共服务的供给的有效途径。但是，我们不能忽略一个基本的事实：中国是一个缺乏志愿者及非赢利组织产生、发展土壤的国家。所谓非赢利组织，与私人相比可能存在着更难以放在阳光下审视的、有过之而无不及的逐利性。在缺乏政府监管的条件下，打着政府旗号的所谓非赢利组织的行为可能会极大损害政府的声誉。当政府把一部分公共管理和服务职能以市场的办法委以私人承包经营时，就应该更加慎重。
作者单位：吉林大学
 |
