目前，加快推进政府体制与机制创新，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，努力营造现代公共服务型政府，不仅是广大人民群众关注的问题，也是各级政府面临的新课题。在此，笔者结合上虞市的改革实践，谈一点思考与体会。
加快建立现代公共服务型政府的重要
性和紧迫性
我国的改革开放走到今天，政府与社会、政府与群众、政府与市场的关系都已发生明显而且深刻的变化，传统意义上的地方政府已经越来越不适应市场经济的要求，很难应对新形势下出现的许多新问题、新矛盾。正如温家宝总理在谈到政府改革的重要性时所指出的，如果政府管理体制不改革，就如同“一马当道、万马不可前行”一样，其他改革很难顺利进行。由此可见，政府改革能否到位，能否建立公共服务型政府，事关我国改革、发展、稳定的大局，各级领导干部必须高度重视，充分认识加快建立现代公共服务型政府的重要性和紧迫性。
建立现代公共服务型政府是落实科学发展观的必然要求。中央提出的科学发展观,是对我国现代化建设规律的新认识。现在一些地方在产业之间、城乡之间、经济与社会发展之间出现的种种失衡以及较为严重的“环境透支”现象，往往与地方政府“见物不见人”、片面追求GDP增长、没有全面正确地履行政府职能有着直接的关系。对今年国家宏观调控中反映出来的问题作些深层次的分析,就不难发现，一些地方之所以出现相当严重的“体制病”、“结构病”、“增长方式病”，一个重要原因就是地方政府不同程度地充当了市场竞争主体的角色。因此，要落实科学发展观，要解决好当前的各种积累性矛盾和问题，就必须强化以人为本的观念，加快政府职能转变，创新行政体制，努力建设公共服务型政府。
建立现代公共服务型政府是完善区域市场经济体系的重要环节。随着市场化的不断推进，改革已进入“深水区”，整个经济系统变得更加复杂，单一内容的改革越来越受到其他方面的影响和钳制，譬如金融体制、国有企业、社会保障等一系列改革都与政府改革密切相关，而政府改革的滞后已成为当前市场化改革进程中的主要矛盾之一。因此，加快建立公共服务型的现代政府是当前完善区域市场经济体系的关键所在。一方面，市场经济已经在要素资源的配置中发挥主体作用，要求政府尽快从微观经济领域“低位退出”；另一方面，在市场经济不能发挥作用的公共服务领域，又要求政府“高位进入”，弥补市场缺陷。由此可见，市场经济的发展，既是推进政府改革的逻辑起点，又是实施政府改革的内在动因。
建立现代公共服务型政府是提升区域经济竞争力的关键因素。全球经济一体化步伐的加快和我国加入世贸组织后所面临的新形势，为各地全面扩大开放、狠抓招商引资提供了难得的机遇。但是，资本往哪里流动、要素往哪里聚集，起决定作用的并不是政府直接参与招商引资的力度，而是区域发展环境的优劣和交易成本的高低，也就是地方政府能不能制定和实施积极有效的公共政策，提供高质量、低成本的公共产品和公共服务。从这个意义上说，区域之间的竞争，表面上是获取经济资源的竞争，实际上是市场有效性的竞争、公共环境水准的竞争，说到底是政府公共服务能力的竞争。加快转换政府职能，建立公共服务型的现代政府，正是抢抓战略机遇期、提升地区经济综合实力的有效途径。
现代公共服务型政府的职能定位和行为方式
现代公共服务型政府的职能定位，简而言之，就是党的十六届三中全会明确提出的十六字要求，即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。也就是说，地方政府在市场经济条件下扮演的角色应是经济发展的调控者、改革开放的推动者、有效制度的制定者、市场秩序的监管者、公共产品的提供者、和谐社会的保障者。
要实现政府职能的上述转变和角色转换，就需要坚持以人为本的管理思想，把从政为民、服务社会的价值追求内化为一种稳定的制度功能，并在推进改革的过程中牢固树立现代市场经济理念和现代民主政治理念。一方面，现代市场经济要求经济资源由市场配置，因此必须依靠并运用市场的力量来发展经济，提高市场的开放度，还权于市场；另一方面，现代民主政治要求政治资源由人民配置，因此必须依靠并调动群众的力量来管理社会，要提高群众的参与度，还权于人民。为此，我们就要理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，把政府的职责和功能限定在有所为、有所不为的合理边界，做好“强化”、“弱化”、“转化”三篇文章。“强化”就是强化区域调控职能,将工作重点从直接抓项目、办企业转到制定地方经济社会发展战略和规划上来,坚持以科学的发展观来推动经济社会的协调发展。具体而言，一是要为社会提供基本的公共产品和公共服务,鼓励竞争，激励创业，扩大开放;二是要着力维护良好的法制、政策、人文、信用、服务环境，努力改善投资发展环境。“弱化”就是弱化政府微观管理职能,最大限度地削减政府直接干预经济的职能,把市场能够解决的问题交由市场去解决,充分发挥市场配置资源的基础性作用，放松行政管制,打破行政性垄断。“转化”就是将政府过去承担的社会职能向社会组织转化,将政府目前所承担的技术性、服务性和部分协调性工作交给社会中介组织、社会公共服务组织和社会自治组织,推进社会中介、公共服务和自治组织与政府部门的脱钩,变全能政府为有限政府、服务政府。
随着现代化进程的加快，竞争与发展、效率与公平、开放与流动、改革与创新、科学与理性、民主与法治等势必要成为我们这个时代的主要社会特征。那么，与此相适应，在完成现代公共服务型政府的职能定位后，还必须在政府行为方式上实现新的转变。这种转变主要包括以下几个方面。
一是规范，就是要依法行政，实现真正意义上的法治型政府。政府的行政行为是由法律界定的，每项行政权力都必须有法律依据，在法律允许的框架内行使权力。要通过行政改革，解决好自身的思想观念、政策规范、决策程序、管理方式、操作技术等方面的法治问题，使政府行为不断走向法制化、制度化、程序化。从这个意义上说，认真贯彻实施行政许可法，就是建设公共服务型现代政府最好的切入点。
二是统一，就是要统一协调，实现真正意义上的合力型政府。公共服务具有社会性和共同性的特点，需要各级政府统一协调和处理。但在目前体制下，部门之间由于存在权力界限模糊、职能交叉等问题，容易造成部门争利现象的发生，有利的事争着干，无利的事和有难度的事相互推诿、扯皮。解决这一问题的关键，就是要强调“一盘棋”思想，正确处理统分关系，通过系统整合、整体优化，形成政府工作的整体合力。
三是效能，就是要追求公共效益最大化，改变不计成本、不顾长远的做法，实现真正意义上的效能型政府。任何政府资源的投入都要讲究投入产出比，讲究眼前与长远的统一；任何权力资源的运用都要保持纯洁性，充分发挥人力资源的主观能动性，充分发挥信息资源的倍增效应、文化资源的催化效应以及行政系统结构优化对其他要素的放大效应，从而提高政府工作的整体效能，实现社会经济的可持续发展。
四是透明，就是要公开政务政情，给群众以充分的知情权、选择权、参与权、监督权，实现真正意义上的阳光型政府。公共服务的对象是社会、是群众，建立公开、透明的制度才能把政府的行政行为始终置于公众的监督之下，才能打破传统体制下政府对公共事务的垄断，鼓励和支持群众参与社会事务的管理。公开是政府有效履行公共服务职能的重要保障，也是减少和避免权力运行过程中的主观性、盲目性、随意性、封闭性，防止和克服权力滥用、不廉不洁的有效办法。
构建公共服务型政府管理模式的主要途径和方法
建设现代新型政府管理体制，要以改革创新为动力，以市场需求和社会需求为导向，进行科学合理的制度设计和流程再造。笔者认为，当前地方政府在转型中应着力构建四大管理体系。
一是构建战略规划体系。战略规划主要是提供方向，是解决一个地区长远发展的根本性问题，也是现代政府必须高度重视和认真抓好的一项工作。战略是一个地区的发展之魂。一个现代公共服务型政府的领导首先必须是一个卓越的战略家,能够按照科学发展观的要求,站在全局的、整体的高度，找准城市的定位，明确提出一个城市今后发展的战略模式、战略重点、战略目标，在此基础上制订具体的规划，以落实城市的理念和发展战略。为此，我们要牢固树立“规划立市”的理念，突出科学规划的龙头地位和先导作用，大力引进先进的规划理念和设计方案，按照规划在先、规划超前、规划完整、规划明确、规划有效的原则，着重编制好事关区域长远发展的经济社会发展规划、城市总体规划以及其他专题规划等。要加强规划管理，强化规划执行，利用规划的宏观调控手段，统筹经济社会的协调发展；要利用规划的资源整合功能，挖掘优势、扩张优势、创造优势，重塑一个地方的经济形态、文化形态和空间形态。
二是要构建政策制度体系。政策制度主要是强化规范。制度是一种稀缺资源，也是最为重要的公共产品。一个现代化的政府必定是一个制度资源富足的政府，具有制度的效率才能促进持续的发展。在建立现代公共服务型政府进程中，我们首先要及时地对过去的政策文件进行重新清理，并针对新情况、新问题，研究制订新的政策制度。在当前，应特别重视和加强土地管理、项目建设、工程招投标、社会保障等热点问题的研究，根据法律法规制定一系列行之有效的政策制度，做到在规范市场行为的同时，有效地约束和规范政府行政行为。其次要追求制度的组合效益，对城市改造、土地征用、安置补偿、农民培训、社会保障等问题进行整体考虑，立足于减少农民、转移农民、安置农民、保障农民、富裕农民，作出系统的制度安排，形成相互配套衔接的政策制度体系。
三是要构建工作运行体系。要按照精简、统一、效能的原则，建立决策、执行、监督相协调的权力运作机制，构建新的政府工作运行体系，不断提高行政效能。（1）决策机制要确保民主、科学。正确决策是各项工作取得成功的重要前提，决策的失误是最大的失误。现代政府有一整套重大决策的规则和程序，要建立重大工作向人大报告制、重大规划社会公示制、社情民意反映制、与群众利益密切相关事项的社会听证制，要完善专家咨询制度，坚决避免盲目拍板、简单决策。任何重大决策都要从调查研究入手，要善于用世界的眼光，战略的思维，系统的、联系的观点，从上情与下情的结合中体现独创性，从眼前与长远的结合中体现超前性，从现实与可能的结合中体现创新性。（2）执行机制要体现规范高效。按照统分结合的原则，着眼于提高政府的统筹协调能力，实行重心下移、权责一致的归口办理制，促使各职能部门自觉担当起主力军的作用，更好地发挥部门的积极性、主动性和创造性。（3）监督机制要做到制约有效。通过机制创新、资源整合，进一步强化监督力量。特别是要突出建设工程招投标这一重点，按照监、管分离的原则，成立独立行使监督职能的招标投标监督机构；还要整合审计、财政等部门的监督职责，成立国家建设项目专业审计机构。前者重在程序监督、后者重在审价监督，形成覆盖场内场外、贯穿事前事中事后的全方位、全过程的立体监督。对部门工作要实行严格的目标管理，强化督促检查，将工作任务量化细化到岗,实化刚化到人，做到目标明确、任务分解、时间倒排、分类排队、考核奖惩。
建立现代公共服务型政府的系统配套工程
建立现代公共服务型政府是一项深层次的内涵式改革，也是一项非常复杂的系统工程，需要其他方面的协调推进。
1、完善考核激励导向。政绩考核如同“指挥棒”，决定着政府工作的方向。加快政府转型，必须首先确立科学的考核体系，形成正确的激励导向。要按照科学发展观的要求，从现代公共服务型政府的职能定位出发，设置政绩考核的内容，为地方政府构建新的参照系。应适当降低速度指标的权重，强调经济增长的效率，增加提供劳动就业、市场秩序、公共安全、社会保障、环境保护、资源利用、文化教育卫生等公共产品和公共服务的权重。既要考核经济GDP指标，也要考核生态GDP指标、人文GDP指标；既要全面系统地考核眼前的、看得见的显性政绩，也要考核制度环境建设等长远的、看不见的隐性政绩。要改变政绩考核的方式，把自上而下的考核与自下而上的考核结合起来，提高群众的参与度，提高考核的透明度。
2、培育现代政府文化。建设现代公共服务型政府，需要新的政府文化的有力支撑。由于现代新型政府的管理体制是以科学发展观为指导，以法律为基础，以制度为保障，以服务市场、服务社会为导向的管理体制，所以，政府文化建设的核心，就是要不断强化以人为本的思想，追求并体现我们的政府是人民的政府、我们的社会是公民的社会，追求并体现一种法治的精神、民主的理想。为此，各级政府要积极提倡如下执政观念：一是亲民爱民、执政为民。公共服务和公共管理，直接体现政府的人民性和为公众、为社会服务的功能，“亲民”正是适应新时期社会对政府的要求而形成的新的文化要素，“为民”是政府所有工作的出发点和根本落脚点。二是让制度说话，按规则行事。制度是现代社会管理组织、管理人的重要手段，如果一项法律法规不能变成具体可行的制度，法制就始终是纸上谈兵。要着力解决制度意识、规则意识淡薄的问题，重塑现代制度文化。三是内求团结、外求公正。对政府自己来说，干事业说到底最后靠团结；而对群众、对社会来说，主要是公正的问题。团结是政府工作人员齐心协力干事业的基础，公正是带领人民群众干事业的关键。
3、推进相关配套改革。在企业改革基本完成的情况下，当前要着重加快有利于推进政府职能转变的三项配套制度改革。一是积极推进事业单位改革。事业单位不改革，政府职能转变就难以真正到位。要按照市场化的要求和“政事分开、分类指导、梯度推进”的原则，通过“脱钩、转企、改制”等多种措施，彻底解决由于政事不分所造成的行政权力事业化、事业权力利益化等现象。二是继续深化行政审批制度改革。特别在投融资管理上，要进一步扩大企业和社会投资的自主权，简化审批程序，从项目的经济性审批转向环境保护、资源利用、土地集约、布局优化等项目的“外部性”审批，推进政府职能转变，为投资者创造更好的条件。三是加快建立公共财政体制。按照建设公共服务型政府的要求，调整优化财政支出结构，逐步降低目前经济建设的支出比重，增加公共服务领域的投入，解决生态环境、公共卫生、社会保障等公共事业发展投入不足的问题。
（作者系浙江省上虞市人民政府市长）
 |
