李秀中国城镇供热协会理事长 
李先瑞中国建筑科学研究院高级工程师
田金风北京热力集团销售公司经理
江雪北京市嘉和律师事务所律师
编者按随着城镇供热采暖一步步商品化，与之相伴的供热与欠费的纠纷越来越多。城镇供热体制改革涉及千家万户冷暖，也关乎供暖企业的存亡。为使供热体制改革顺利推进，我们特请有关专家就此问题进行剖析。
城镇供热体制改革在进行
李秀：国家对城镇供热体制改革十分重视。2003年，建设部、国家发改委、财政部、人事部、民政部、劳动和社会保障部、国家税务总局、国家环保总局等联合签发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》。
其主要内容是：停止福利供热，实行用热商品化，货币化。今后，居民（热用户）直接向供热企业缴费采暖，实行用热商品化。采暖费由政府、单位、个人共同负担。各级财政、单位用于职工供热采暖费用作为供热采暖补贴，由单位直接向职工和退休人员发放，变“暗补”为“明补”，采暖补贴可在成本费用中列支。
试点城市供热实行政府定价，按照“保本微利”的原则制定和调整价格。
城镇新建公共建筑和居民住宅，凡使用集中供热设施的，都必须设计、安装具有分户计量及室温调控功能的采暖系统，用热计量收费。现在公共建筑和居民住宅也要按照分户计量，室温可控进行改造。
文件下发后，各地都成立了城镇供热体制改革试点工作领导小组或协调机构，建立了城镇供热体制改革试点工作联席办公会议制度，制定本地区的供热体制改革试点工作方案，开展和部署有关工作。东北、华北、西北以及山东、河南等试点地区已有43个城市上报做试点城市。辽宁、河北、山东、甘肃、内蒙古等省、自治区在制定城镇供热体制改革试点方案和实施意见中，把供热收费制度作为改革的重点。山西、内蒙古等地在省级机关率先进行了“暗补变明补”。对解决城镇低收入家庭采暖困难方面进行了探索，一些地区建立了财政补助和社会救助相结合的制度。沈阳进一步完善供暖保障制度。根据城市低收入群体的实际情况，不断调整补贴范围，对困难家庭采暖实行保障。北京、河北、山东、吉林、辽宁、陕西以及黑龙江等省市出台或正在酝酿出台相应的地方法规，配合供热体制的改革。
集中供热是主力军
李先瑞：我是搞技术的。我国城市供热的热源有：热网集中供热、燃煤锅炉房供热、燃气锅炉房供热、燃油锅炉房供热、电锅炉房供热、分户燃气壁挂炉供热、热泵和蓄能式电采暖等。燃料有煤、天然气、油和电。从现况和发展看，热电联产集中供热是城市供热的主力军。2002年全国有660个城市，其中315个城市有集中供热设施。北京市2002年总供热面积为31188万平方米，其中住宅面积20536万平方米。城市热网供热7000万平方米。热电联产集中供热普及率达到41.7%。从可持续发展上看，热电联产与热、电分产相比，热效率提高30%，集中供热比分散小锅炉供热效率高50%。到2010年城市集中供热普及率可由2002年的27%提高到40%，年节煤3500万吨。
从建设现代化的清洁城市看，热电联产集中供热能节省煤炭，高空排放烟气，故能有效地改善环境质量。北京市通过燃煤锅炉改用集中供热后，使空气质量5年提升了28.2个百分点。目前，北京市56.68%的供热资源属于2500多个机关大院、学校、企事业单位和其他社会团体后勤部门自行管理，供热方式为联片供热，供热半径小于1公里。这类锅炉房有些不达标，有些不符合标准，必须进行改造。
现在采暖欠费问题很严重。北京市供热办对全市30%供热面积的采暖用户（不包括市热力集团供热用户）的2002年和2003年度收采暖费进行了调查：城八区2002年采暖费收缴率为58.89%，欠费率41.11%；2003年采暖费收缴率仅35.68%，欠缴率64.32%；历年累计欠费已达59443万元。采暖费收不上来，造成供热企业资金严重短缺，很难保证供热正常运行。
欠费使供热企业难以为继
田金风：北京市热力集团是全国最大的供热企业，固定资产达102亿元，所属热力站1612座，管网主干线长度526公里，现供热面积8800多万平方米。但是这几年累积欠费已达4亿元，沉重的负担压得公司透不过气，生存艰难。据最新统计，物业公司欠热力集团热费数额约占总欠费比例的50％。有许多物业公司将收到的热费扣留，自行周转，或挪作他用；小区物业公司频繁更换，造成供热收费混乱，出现过物业公司下台将热费“卷包走”的现象；有的物业公司明知欠费不对，就是不彻底交齐，还旧账，欠新账。凡此种种，不一而足。
一方面热费收不回来，而另一方面所供出热费的税金必须依法交纳；为了保证正常供热，集中供热企业还必须先行垫付购热费、水、电、气等费用。热费拖欠的结果是侵占企业供热管网安全维护费用及更新改造费用。长此以往必将对城市供热管网设施的安全运营构成巨大危害。
欠费实际上损害了全体交费人和社会公众利益。为此，我们呼吁社会各界重视欠费问题，采取有力措施解决欠费问题：一是加强对热费收缴过程的管理，严格热费收缴、使用的审计工作；二是认真贯彻建设部颁发的《物业管理条例》，确立供热收费主体，真正做到谁用热谁交费，谁供热谁收费。按照建设部和市政府规定，北京市热力集团对直接供热的3400万平方米居民住宅，采取直接入户收费的办法，效果比较好。
供热费收缴的错位和尴尬
江雪：目前，供热欠费问题日益严重。作为律师我每年都要拿出很大的精力去打拖欠热费的官司。
探究拖欠热费根源，我认为大致有几个“错位”和欠缺：
历史造成的供热主体错位。热力供应是在计划经济体制下产生并发展起来的，长期以来热力供应承担着社会稳定、满足公共利益及需要的重任，因此供热主体的盈利性被忽视了。
付费主体错位。由于供热被视为“福利”，大多交纳热费的是用热人单位而不是本人；只无单位者，热费才自行交纳。因此在签约主体、用热主体及热费交纳主体方面存在着错位及复杂的法律关系。
收费主体错位。随着市场经济的发展，住房变成了商品，缴费的主体就是房屋的产权人。开发商在商品房没有卖出去时是产权人，与供热企业订有供用热合同，理应付热费。当商品房卖出后，买房人是产权人，开发商应将供用热合同过户（业主委员会及住户），新的产权人应按合同付热费。但开发商一般都是委托物业公司与住户签定供热合同并收费。实际上，物业公司既不是房屋的产权人，也不是供热单位。
目前一些物业公司收取了用热人热费后未交给热力集团，挪作他用或挟款而走；个别的物业公司企图采用主体变更或注销欠费公司的手段恶意逃避其所拖欠的巨额热费。
立法方面的欠缺。大多发达国家都制定了较为全面的城市集中供热管理办法，以法律规范供用热双方的行为。我国在供用热方面的立法仍是缺位，这就给恶意欠费者钻了空子。
我认为解决供热欠费的根本出路在于完善法律法规，加快供热体制改革，尽早实现谁用热谁交费，谁供热谁收费的目标。
欠费者中也有一些人确实有支付困难。这要依靠国家进一步完善社会保障制度，对热费支付困难的人，对下岗、失业和破产企业职工以及特殊困难群体，制定救助措施和热费优惠政策。
本文整理张雨福任生心 人物素描和平刊头篆刻王玉书
集中供热好集中供热经济、稳定、安全。1999年以清洁能源天然气为燃料的北京热力集团双榆树供热厂投入供热，相当于砍掉了周边100多根分散采暖的小烟囱，可减少燃煤17万吨、废渣约4万吨、废水25万吨、二氧化硫排放量4500吨、烟尘排放约2000吨，为还首都一片蓝天做出了贡献。图为双榆树供热厂。冠春摄
