特邀专家：王利明教授（民法学家、十届全国人大法律委员会委员、中国人民大学法学院副院长）
主持人：本报记者田永胜本报通讯员李富成
物权法是农民
记者 我国现有法律在保护农民土地权益方面仍然面临一些比较棘手的问题,主要有哪些问题
王利明 这些问题主要有三个方面 首先是随意调整土地的问题。在实践中,一些地方的乡村干部任意撕毁承包合同,将农民的承包地提前收回。对此,首先应当坚持的原则是,维持已经合法订立并生效的承包合同,只有这样才能够保护农民对土地的投资,进而维持并促进农业经济的稳定发展。实践中存在因集体经济组织成员的生死嫁娶引起的土地调整需求,农村土地的集体所有制又决定了不能够对这些需求置之不顾。对此,有些地方按照“生不增,死不减”的原则办理,但这样做可能违反个案中的公平原则。可以考虑在集体经济组织的土地中预留一些机动土地,以应对生死嫁娶引起的土地变动需求。
其次是农村土地承包经营权效力方面的问题。古人说的好,“有恒产者有恒心”。为了确保农民享有土地上的“恒产”,我国民法学者很早就提出了“农村土地承包经营权的物权化”问题。现行的《土地管理法》没有将其明确为物权,《农村土地承包法》大大强化了土地承包权的效力,大大强化了承包经营权的保护。但是该法因为并没有将承包经营权明确规定为物权,限制了农民的土地承包经营权利保护的实效性。也就是说,还没有国家基本法律明确将承包经营权确立为物权,也没有赋予承包经营权排斥他人妨害和侵害的物权效力,导致承包人对承包土地经营权的处分权依然得不到充分的认可与尊重,进而影响到农村土地的有效流转和经营效率的提高。
第三是土地征收方面的问题。在承包经营的土地被依法征收的情况下,对谁进行补偿,所有权主体还是承包权主体 这在邻近城市的农村地区的非农经济日益发展的情况下,成为十分突出的问题。从法理上来讲,集体经济组织是农村土地的所有权主体,应该对集体经济组织进行合理的补偿。但是考虑到在实践中,作为承包人的农民是农村土地的实际经营者、管理者与投入者,如果将补偿金支付给集体组织,而又不能保证承包人的合法权益得到补偿的话,就会有失公平。因此,在集体经济组织获得征收补偿金后,集体组织应当对实际承包经营被征收土地的农民进行适当补偿。也可以考虑直接对承包人进行补偿,这更有利于保护农民利益。
记者 为什么《农村土地承包法》难以保护农民的土地权益 《物权法》在哪些方面弥补了《农村土地承包法》的不足？
王利明 正如全国人大常委会执法检查组对《农村土地承包法》实施情况的检查报告中所指出的,该法颁布实施之后,总体上看发挥了稳定农村土地承包关系,以及有效保护农民土地承包权的作用。该法难以充分保障农民土地权利的主要原因,首先是对该法的学习、宣传与贯彻程度仍然不足,一定程度上影响了法律的实效性。第二个原因是该法没有将农村土地承包权明确为物权,从而使该权利不具有很强的法律效力,物权法正可以弥补这方面的不足。
记者 那么,为什么把土地承包经营权确定为物权,就可以更好地保护农民的合法权益
王利明 首先,《物权法》将土地承包经营权确定为物权之后,根据物权法定原则,权利的内容、效力与公示方法等都应当由法律确定,而不能由发包人通过承包合同中的约定加以排除,因此将限制发包人任意制定承包合同条款,剥夺承包人的合法权益。第二,明确为物权之后,土地承包经营权的期限由法律规定,从而使农民的土地权利具有较高的稳定性,有利于保护农民对土地的长期投资与改良,促进农业经济的持续发展。第三,将土地承包经营权确定为物权,实际上确立了农民对土地的直接利益主体的法律地位,使农民行使权利参加集体土地的管理有了强有力的法律保障,从而限制一些乡村干部擅自非法转让土地,防止农村集体经济组织耕地资源的流失。第四,将土地承包经营权确定为物权之后,权利人可以在法律规定的范围内,对所承包的土地行使充分的占有、使用、收益以及依法处分的权利,对承包权进行转包、出租、互换、转让、分割等各种形式的处分,从而促进农村土地的流转,提高农地的经营效率。但应当明确的是,承包人有权处分的只是土地承包经营权,而不是土地所有权本身。
记者 您刚才提到,在现有的法律框架内,当农村土地被征收之后,土地补偿金直接支付给集体经济组织。那么,《物权法》能够在多大程度上保护被征地农民的权益
王利明 《物权法》草案中的一项重要的制度创新就是成员权制度。应该说,这是物权法在集体所有制完善方面做出的重要努力。根据草案中的成员权制度,土地被征收后,土地补偿费的使用与分配办法要经村民会议讨论并以绝对多数做出决议。这是保护被征地承包人合法权益的有效渠道。
记者 个别地方的乡村干部擅自把农民的土地转让,当农民起诉到法院后,法院也只能以“土地是集体所有”为由拒绝立案。制定《物权法》是否可以避免这种情况的发生
王利明 之所以会出现这种情况,很大程度上是因为在现行的集体所有制下,集体土地的所有权主体处于“模糊”的状态 法律虽然规定集体组织是所有权主体,但是一些地区存在着集体事务决策程序不民主、不透明的现象,乡村干部成为事实上的所有权代表,作为集体经济组织成员的农民不能够在其中充分表达自己的声音,主张自己的民主管理权。《物权法》草案在集体所有权部分规定了成员权制度,将重大的集体组织公共事务,包括土地承包方案、将土地发包给本集体以外的人等,明确规定为须经村民会议讨论,并以三分之二以上的多数同意方能通过生效的事项。因而《物权法》颁布实施之后,乡村干部擅自转让集体所有的土地的情况应会大大减少。即使出现这种情况,由于《物权法》确立了农民对集体土地相对独立的权利主体地位与合法权益,农民可以依据所享有的成员权以及物权性质的土地承包权,向法院起诉,追究乡村干部的民事责任,法院不应再拒绝立案。
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