党的十六大提出要坚持依法执政,党的十六届四中全会提出坚持科学执政,民主执政,依法执政。科学执政,民主执政,很大程度上要通过依法执政来体现,又要靠依法执政来保证和实现。而依法执政要通过依法行政才能达到最终目的。依法执政是怎样通过依法行政的方式实现的呢?记者就此采访了第四届全国十大杰出青年法学家、中国
记者:我们常听到依法执政、依法行政这两种提法,他们实质上有什么不同,二者是什么样的关系?
马怀德:依法执政是党的执政方式,执政理念。而依法行政是政府活动的基本方式,基本原则。两者间既有紧密联系,又有明显区分。依法执政是对执政党提出的一个要求,而依法行政是对政府行政机关提出的要求。依法行政是依法执政的一个实现方式或者是实现途径,依法行政又是依法执政的保障。
我之所以这样讲,是因为在我们689万的公务员队伍中,有相当一部分在政府部门、在执法的第一线工作,他们是否能够率先垂范依法行政,直接决定着我们依法行政的目标是否能够实现。
记者:按照您的观点,保证依法执政的实现,首要的是在政府系统严格依法行政,也就是说,只有各级政府做到了依法行政,我们党才能够实现依法执政。
马怀德:是这样的。现代社会有很多矛盾,虽然发生在社会的各个层面,社会的各个主体之间,但是矛盾背后或者矛盾的起因,矛盾的结果都离不开各级政府。从征地拆迁到社会秩序,从假冒伪劣产品横行到安全事故频发,各种各样的社会问题、社会冲突,事实上都是政府机关没有严格依法行政,政府的越位缺位错位造成的,或是政府滥用权力,超越权力,不作为造成的。这些问题,在不依法行政的情况下是解决不了的,它也很难承担起政府维护社会公共秩序,提供公共服务,加强社会管理,保证经济调节这一系列重任。
要解决依法行政的问题,必须先规范行政活动,规范行政权力,实现行政法治化。只有这样,才能够保证党在执政方式上的转变,才能够保证党的依法执政。
记者:那么,如何才能做到依法执政呢?
马怀德:党如何实现依法执政?最主要的是将党的思想、路线、主张,通过我们政权机关的建设,灌输或者是转化为政权机关的法律法规,通过教育党员,维护党的组织纪律,保证党员在政权机关严格行使权力,依照法律办事。在这个过程中,就像毛主席说的,政治路线确定之后,干部就是决定因素。如果我们党提出了一系列正确的方针政策和主张,但是没有一个素质高,法律意识强,执法能力强的公务员队伍和干部队伍去执行,那么所有的这些依法执政的理念、方式,都可能要化为泡影。因此我个人的观点是实现依法执政,在行政系统内部,首先要解决行政官员,公务人员的素质和观念问题。
记者:依法执政,依法行政,关键在于立法,有意见说我们的立法中还存在一些问题,您怎么看?
马怀德:应该讲这几年我们的立法成效显著,立法数量同历史上任何一个阶段比增长都多。但是不是立法质量和数量同步增长呢?立法数量,立法效果和执法效果同步发展呢?我想这个问题要打上一个问号。因为立法机关主要任务是立法,但是立法本身,由于体制上,程序上各方面的限制,我们的立法还需要进一步完善。我个人感触最深的是立法中的部门利益非常严重。我了解有些法制协调部门,比如国务院法制办在面对一个部门提出的立法草案的时候,感到最为困惑的就是协调部门之间的关系。一个事项,比如一个规划法可能是国土资源部要表达意见,建设部也要表达意见,国家发改委也要表达意见,在这种情况下,立法是不是能够切实反映我们社会的需求,人民的需求,立法是不是做到了科学民主,都是需要解决的问题。因此解决立法的问题当务之急是需要解决立法的民主化,公开化问题。保证人民的参与,保证立法的中立态度,也就是说,凡是能够不交给部委起草的法律,都应该交给人大,甚至是专家起草,交给一个与本部门的利益没有关系的一些部门去起草。否则的话,立法永远摆脱不了部门利益,永远摆脱不了对部门权力的维护。
另外我们还应该处理好制定新法和修改旧法的关系。我们匆忙制定了很多新的法律,但是我们必须承认,还有实施了几十年旧的法律,完全脱离社会现实的旧的法律仍然在今天生效实施。这不能不说是我们立法中的一个非常尴尬的局面。
尽管我们制定了大量的维护社会秩序,保证市场监管,保证公共利益的相关法律,但很多法律都是被束之高阁,难以得到有效执行。法律实施问题是最重要的一个问题,我们强调党的依法执政中有非常重要的一个内容就是保证执法。如何保证执法呢?除了保证我们执法人员中的党员严格按照党的路线方针办事之外,最重要的一个方面,就是党应当在具体的执法活动中保证执法机关独立行使执法权力。要督促保证执法机关严格执法,这是依法执政,依法行政最重要的一个方面。
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