从和谐视角看公共服务均等化

贾康:公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现。在我国工业化、城镇化、市场化、国际化进程中的现阶段,明确提出逐步实现基本公共服务均等化,是为公共财政配合国家构建和谐社会大政方针而树立的协调目标,可以据此更为积极地发挥财政的导向作用,配套构建更为合理的利益均衡机制来引导社会中各利益群体、经济主体的行为方式,适当优化社会分配关系和社会成员之间的物质利益关系,改进社会总体的生存状态与福利水平。

记者:提出公共服务均等化,意味着现实社会中还存在着公共服务的不均等,具体说来,这种不均等体现在哪些方面?

贾康:首先,我国在区域公共服务均等化方面,现存问题还比较严重,有学者用居民实际享有的公共服务的水平作为衡量指标,测算我国各地区交通设施、医疗、教育的公共服务项目差异状况,得出了各地公共服务水平差异很大的结论。这种差异的产生,主要的原因一是因为各地的经济发展水平差距相当大,直接影响了各地的财政收支能力,致使各地财政提供公共服务的能力差距大。二是各地财政提供公共服务的成本高低不同,一般而言,越是边远、欠发达的、地广人稀的区域,单位成本越高,能力缺口越大。三是中央政府和省级政府向欠发达地区转移支付的力度还很不够,不能有效弥补欠发达地区提供基本公共服务所出现的资金缺口和能力缺口。上述这些因素综合作用,导致了区域公共服务的明显不均等状态。

其次,从城乡的公共服务均等化方面看,目前除国防、外交等公共服务具有城乡均等化意义外,其他众多的公共服务在欠发达的农村地区和较发达的城市地区之间往往明显失衡。有学者估计,若把义务教育、基本医疗等社会保障因素考虑在内,2004年我国城乡实际收入差距已达5―6倍。按照这个分析,公共服务因素在城乡实际收入差距中所占的比重大约在30%―40%左右。导致城乡公共服务不均等的原因是多方面的,除二元经济形态中历史起点的区别之外,多年城乡分割的政府治理结构,也是重要导因。

严格意义上的公共服务均等,是指向全国各地的居民提供在使用价值形态上大体相同水平的公共服务。在当前,实事求是地讲,此目标距离我国现实情况还比较遥远,是不可能一蹴而就的。但我们应当把这作为公共财政发展和构建和谐社会过程的目标,积极向其靠近。政府及公共财政目前正在积极设法缓解人民日益增长的公共需求与公共服务不到位、公共产品不均等的矛盾,但矛盾的完全解决还需要经历一个历史过程,其间既要尽力而为,又要量力而行。

记者:你是否认为公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程?

贾康:是的。不同发展阶段上,对政府责任的具体边界需要作合理的动态掌握,按照一个正确的大方向,循序渐进,既尽力而为,又量力而行,才能取得意愿方向上的较好效果。最直接的现实例子就是:大家都意识到“三农”问题的重要性,都拥护中央的惠农政策导向和赞成“让公共财政的阳光照耀农村”,但在具体工作中,实事求是地说,近年还只可能做到“让公共财政的阳光更多地照耀农村”,而不可能很快实现城乡公共服务的均等化。急于求成,力不能及,很可能结果是脱离实际,陷入误区,最后欲速不达。

记者:那么,我国实现公共服务均等化的路径大体应是怎样的呢?

贾康:成熟的公共服务均等状态,表现为不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致,然而,从启始到成熟,公共服务均等化要经历不同的阶段,在每个阶段上,其具体重点、目标及表现是不同的。初级阶段的目标可能更侧重于区域公共服务均等化,主要表现为区域内、区域间的公共服务水平的差距明显缩小(比如,基本社会保障实现地区统筹并积极缩小各地标准的差距);中级阶段的目标会更多地侧重于城乡公共服务均等化,主要表现为不仅在区域内,而且在各区域城乡之间的公共服务水平接近(比如,把城镇“低保”扩展到各地农村);高级阶段的目标则为实现全民公共服务均等化,主要表现为区域之间、城乡之间、居民个人之间的公共服务基本形成均等状态(比如,基本社会保障不分区域、城乡、身份而实现全社会统筹)。当前我国公共服务均等化程度还很低,因此,应首先将工作重点定位于实现区域公共服务均等化，同时加快城乡公共服务均等化、兼及居民公共服务均等化。