★不建立国有资本预算，国有资本投资形成的利润就无法进行合理分配，公共财政也很难建立起来。
★国有资产必须同其他所有制资产一样，具有明确的出资人代表，才能保证国有资产权益不受侵犯。
★建立国有资产出资人制度，关键是要实行国有资产出资人职
能与政府公共管理职能分开。
★为了少走弯路，不仅需要在实践中进行大胆的试验，更需要在理论上进行积极的探索。
大多数经济转型国家都面临着国有资产管理体制的变革问题。而在国有资产管理体制变革中，建立国有资产出资人与国有资本预算制度是一个极其重要的问题。本文拟根据中国的情况就此问题谈一些个人的意见。
一、经济转型引起国有资产地位的变化
经济转型国家建立国有资产出资人制度和实行国有资本预算的必要性，缘自经济转型引起的国有资产地位的变化。就中国而言，这种变化主要表现在两方面：一是由单一国有制（公有制）经济向公有制为主体、多种所有制经济共同发展的变化；二是由国有独资企业向混合所有制企业的变化。
在计划经济体制下，中国的所有制结构比较单一，即只存在两种形式的公有制，一是国家所有制；二是集体所有制。同时，对集体所有制，也是按照管理国有制经济的办法进行管理的。在这种情况下，一方面，包括国有资产和集体资产在内的公有资产都是由企业直接管理的，就国有资产而言，还有各个工业部和财政部通过企业进行的直接行政管理，政府和企业、政府和投资是不分的。另一方面，由于企业的生产经营活动都是由国家通过行政手段直接进行指挥，企业之间不存在竞争，因而就不需要建立国有资产出资人制度。同时，计划经济体制下的企业，投资结构也很单一，都是由国家和集体投资的独资企业，国家只要管着企业，也就管着全部资产，这也不需要建立国有资产出资人制度。此外，计划经济的财政是国家财政，而不是公共财政，国家财政体制下的经营性国有资产投资和公共支出是不分的，也就不需要建立单独的国有资本预算。
但随着计划经济体制向市场经济体制的转变，社会投资结构发生了重大变化，由单一的国家（集体）投资变为包括国家、集体、私有和外资等多种所有制经济的投资；对企业的投资也由独资变为主体多元化的投资。在这种情况下，建立国有资产出资人制度和国有资本预算也就势在必行了。因为在多种所有制经济共同发展中，如果其他所有制投资都有明确的出资人，而国有资产投资没有自己的出资人代表，其权益就不能得到保证。同时，如果不建立国有资本预算，不仅国有资本投资形成的利润无法进行合理的分配，而且公共财政也很难建立起来。
二、建立国有资产出资人制度
所谓出资人，就是向企业投入资本的人，即企业资本的拥有者。任何人（包括自然人和法人）的财产（资本）一旦投入企业，就变成企业的法人财产，投资者只享有出资人的权利。这些权利主要包括资产受益、按照法定程序参与企业的重大决策和聘请经营者、转让股权等。在市场经济条件下，企业不应当有所隶属的行政上级，但必须有明确的出资人。国有资产投入企业，代表全体人民的国家就成为企业的出资人，但国家不能直接行使国有资产所有权，必须将其委托给政府代理。政府又是由各个部门组成的，不可能都作为国有资产出资人代表，因而必须成立专门的国有资产出资机构代表政府（国家）行使国有资产出资人的权利。上述问题，都需要通过建立健全国有资产出资人制度加以解决。
建立国有资产出资人制度，是发展社会主义市场经济的客观要求。在以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度下，国有资产必须同其他所有制资产一样，具有明确的出资人代表，才能保证国有资产权益不受侵犯。
建立国有资产出资人制度，涉及到国有资产管理体制的重大变革。改革开放以来，中国对建立适应社会主义市场经济发展的国有资产管理体制进行了长时间的探索。早在1988年8月，国务院就设立了国有资产管理局，但由于当时还没有提出建立社会主义市场经济体制，国有资产出资人制度也就不可能建立起来。1998年，国务院决定对国有大型骨干企业实行稽查特派员制度，以解决国有资产权益不能得到保证的问题。但由于稽查特派员及其管理机构只是像监事会一样对企业进行监督，而不是作为国有资产出资人的代表，国有资产投资主体缺位的问题依然没有解决。直到党的十六大之后，国务院国有资产监督管理委员会和省市两级地方政府国有资产监督管理委员会相继成立，国有资产出资人制度才初步建立起来。当然，这一制度目前仍然存在一些问题，还需通过进一步的改革加以解决。
对中国现行的国有资产管理体制可作如下简要概括：国家统一管理，分级履行出资人职责，直接派出出资人代表。所谓国家统一管理，主要是指在有关国有资产管理的法律法规和重大政策方面，必须由国家统一制定、发布，并严格执行。分级履行出资人职责，则是按照权责对称的原则，分别由中央政府和地方政府履行国有资产出资人的权利和责任。目前实行的是三级出资人制度，即中央政府为一级，省（直辖市、自治区）级政府为一级，地（市、州）级政府为一级，县级以下政府不设立国有资产出资人机构。也就是说，县及县级以下的政府不再进行经营性的国有资产投资。它们的主要职责是，进行应该属于他们进行的公共设施建设和提供必要的公共产品与服务，并搞好投资环境建设，提供良好服务，以吸引来自各个方面的投资，促进本区域的经济发展。直接派出出资人代表，就是各级出资机构要按照出资多少直接向他们所出资的企业派出出资人代表，即董事会人员，然后再由董事会按照法定程序聘请总经理等高层经营管理人员。
建立国有资产出资人制度，关键是要实行国有资产出资人职能与政府公共管理职能分开。也就是说，各级政府不再直接行使国有资产出资人的各项职能，而各级出资机构也不再行使政府的各项公共管理职能，以真正实现政企和政资分开。然而，国有资产出资人职能能否与政府公共管理职能彻底分开，目前无论在理论上还是在实践方面，都还存在较大的分歧。
建立国有资产出资人制度，必须改变国家对国有投资企业的管理方式，即由过去的主管企业的专业经济部门对企业的直接行政管理，变为出资机构按出资多少对企业的股权管理，即由管企业变为管投资。在这种情况下，出资机构还要对有国有投资的企业实行分类管理，即按照国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业，以出资人的身份在公司治理中发挥不同的作用，以实现在市场经济条件下，企业不能有行政的隶属上级，但必须有明确的出资人的目标。同时还要对分布在不同领域里的国有投资实行分类管理，如对分布在提供公共产品和服务的公共企业里的国有投资、对分布在自然垄断企业里的国有投资和竞争企业里的国有投资，分别确定不同的投资目标和不同的考核指标体系，并实施不同的管理。
建立健全国有资产出资人制度之后，各级政府的各项公共管理职能，包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务都要覆盖到全社会，即覆盖到所有的市场主体，同时所有市场主体在接受政府管理方面都要享受“国民待遇”，以实现各级政府为各类市场主体提供平等的使用各种生产要素的公平环境和竞争格局。
三、建立国有资本预算制度
随着国有资产出资人制度的建立和不断完善，为了实现各类企业的公平竞争，国有资产投资也必须向出资人即国家上缴利润，并进行合理的分配和使用，这就需要相应地建立国有资本预算制度。
所谓国有资本预算制度，就是国有资产投资利润的上缴、分配和使用的制度。这种制度的建立，除了有利于企业的公平竞争之外，还有利于建立和完善公共财政。
在计划经济体制下，国有企业的利税是不分的。因为企业的利税都要上缴国家，实行利税分开也就没有必要。在市场经济条件下，由于多种所有制经济的共同发展，企业的利税必须分开。然而，如果只有企业利税的分开，而没有国家财政上的利税分开，公共财政就很难建立和完善起来。实现国家财政上的利税分开，就必须把公共财政和国有资本预算分开。在我国社会主义市场经济条件下，国家投资在整个社会投资的范围和比重比一般市场经济国家要大得多。如果不实行国家财政上的利税分开，就很容易造成一方面公共产品和公共服务提供不足，而另一方面又将大量的资金用于经营性的国有资产投资的状况。
建立国有资本预算制度，首先要建立国有资本投资的利润收缴制度。凡是赢利性的国有资产投资，都必须向国家上缴利润。对于有国家投资的混合所有制企业来说，国家要像其他股东一样平等地参与利润分配；对于国有独资企业来说，则要根据企业发展的需要，将企业的利润在国家和企业之间进行合理分配。
建立国有资本预算制度，还要建立国有资本投资的利润分配和使用制度。国有资本投资的利润，除了用于国有资本经营所需的各项费用外，应根据国家的产业政策和发挥国有经济控制力的需要，进行国有资本的再投资，可以用于新建项目的投资，也可以用于增加现有企业的国有股份。所谓国有资本经营所需的各项费用，主要包括出资机构的办公费用和出资机构派到企业中的出资人代表的工资费用等。
建立国有资本预算制度，关键是要处理好国有资本预算与公共财政的关系。在这个问题上，目前理论界还存在不同的认识。主要有两种意见：一是把国有资本预算作为公共财政的组成部分；一是把国有资本预算与公共财政分开，使二者平行起来，统一纳入国家的总预算。笔者主张第二种做法。因为如果把国有资本预算作为公共财政的组成部分，就很难避免经营性国有资本投资挤占本应用于提供公共产品和服务的支出的情况。
在国有资本预算与公共财政分开的情况下，各种所有制企业的税收都要按照国家税法的规定分别交给各级政府，以形成各级政府的公共财政收入；国有资本投资产生的利润，则上缴国有资本预算，形成国有资本预算收入，其他投资产生的利润，则归各个投资者所有。国有资本预算应当与国有资产出资人制度相对应，即实行几级国有资产出资人制度，就建立几级国有资本预算。
实行国有资本预算与公共财政分开，一般情况下，公共财政支出只用于提供公共产品和服务，以及对准公共产品和服务进行补贴；国有资本预算支出则主要用于经营性国有资产的再投资。如果二者的余额产生太大的赤字或结余，经各级人民代表大会批准，可在余额中进行调节。
对于建立国有资本预算，目前理论界争论的一个焦点是把国有资本预算建在哪里，是建在财政部门，还是建在国有资产出资机构。建在财政部门有利于加强资金的统一管理，而建在国有资产出资机构，则有利于国有资产出资机构完整履行出资人职责。笔者认为，建在哪里并不重要，关键是要由各级政府统一制定国有资本预算支出的范围和标准，并经各级人民代表大会批准。
可以肯定，国有资产出资人制度和国有资本预算制度的建立，必将进一步促进社会主义市场经济体制的完善和科学发展观的落实。然而，这又是一个极其复杂的问题，它的建立还需要一个过程。为了少走弯路，我们不仅需要在实践中进行大胆的试验，更需要在理论上进行积极的探索。（作者系国家行政学院经济学部主任、教授)
