社会保险是事关基本民生的重大制度安排
社会保险是由国家立法规范,面向最重要的社会群体――劳动者建立的一种强制性社会保障制度,它突出以劳动权利为基础,实行权利义务相结合并由雇主与劳动者缴费形成各项社会保险基金,以解除劳动者在养老、疾病医疗、职业伤害、失业等方面
社会保险制度起源于德国。德国于1883-1889年间先后颁布的有关工人的疾病医疗保险、工伤保险、老年残障保险等法律,不仅为当时较为落后的德国建立完整的社会保险制度奠定了基础,也为世界上其他国家建立自己的社会保险制度提供了示范;它的产生不仅被看成是现代社会保障制度得以确立的标志,而且是资本主义社会摆脱野蛮而逐渐进入文明发展阶段的分界线。自社会保险制度创立以来,世界上170多个国家或地区先后建立了自己的社会保险制度。纵观当代世界,可以发现这样一种现象,即凡是社会保险制度健全的国家,劳动者的诸多后顾之忧都得到了有效解除,劳资关系也必定由相互对立走向妥协与合作,社会因此而步入和谐;凡是想获得健康、持续、文明发展的国家或地区,都必定高度重视社会保险制度的建设。因此,社会保险制度的健全与否,客观上代表着一个国家或地区的社会文明进步水准与社会和谐程度。
在国际上,尽管各国社会保障体系结构并不完全一致,如福利国家以财政为支撑,建立的是无所不包的全民福利制度;德、法等多数工业化国家建立的是以缴费型社会保险为主体的全民保险制度;一些发展中国家则多是有限的残补型保障制度,但无论是福利国家、保险型国家还是残补型国家,社会保险均是各国社会保障体系中的主体内容。因此,社会保险在整个社会保障制度中占有着特别重要的地位。然而,现实中人们也很容易把社会保险与社会保障、保险等词相混淆,它们其实是内涵不同的概念。在我国,社会保障是一个包含了社会保险、社会救助、社会福利、军人保障及补充保障等各种福利性保障措施在内的统称,它与西方国家的大社会福利概念基本相当;而保险通常是指商业保险,即商业性保险公司在保险市场通过交易行为获得的业务来源,它与社会保险有着根本的区别。
在我国的社会保障体系中,社会救助是维护底线公平的基础性保障制度,它由财政负责供款,面向低收入或贫困阶层,负责为符合条件者提供生活救助、灾害救助及其他专项救助,是政府责无旁贷的职责与任务。社会保险是面向劳动者的基本保障制度,它建立在劳资分责、政府支持的基础上,负责解除劳动者在养老、医疗、工伤、失业等方面的后顾之忧。社会福利主要面向特定群体提供福利津贴、福利设施与社会服务,是需要政府主导、社会参与的保障系统,如老年人福利包括老年津贴、老年设施、老年服务等,残疾人福利包括残疾人津贴、康复、特殊教育等。军人保障是一个专门面向军人的综合保障系统,它由国家财政承担供款之责。补充保障则是借助市场机制和社会力量举办的保障性项目,它弥补法定的基本保障之不足,通常包括职业福利、商业保险、慈善事业、社会互助等,如属于职业福利范畴的企业年金在许多国家就构成为社会保险的重要补充。由此可见,社会保障是一个由多个系统与项目组成的体系,不同的社会保障系统或项目承担着不同的社会保障责任,解决的是不同的民生与社会问题,也有着不同的财政来源、制度结构及运行机制。建立社会保障制度不仅要符合各国国情及所处的时代,而且要尊重社会保障制度的客观发展规律。国内外的实践表明,不适应国情或者不适应时代的社会保障制度安排,解决不好其应当解决的社会问题;不尊重社会保障制度客观规律的社会保障制度安排,必然让国家与相关群体付出巨大的代价。因此,以规律为由不顾国情和以国情为由扭曲规律,都是社会保障制度发展中应当避免的片面取向。
长期处于社会主义初级阶段、地区发展差距与城乡差距较大等构成了我国的基本国情,它客观上制约了我国在相当长的时期内不可能走财政税收支撑的全民福利道路;而经济持续发展、社会主义性质、执政党的自觉追求、城乡居民的呼声,又决定了我国更不可能选择残补型的社会保障制度。因此,适合中国的社会保障体系,其实只能是借鉴德国等国的经验,以缴费型社会保险为主体,同时迅速巩固面向困难群体的社会救助制度、适时发展各项福利事业。这就决定了社会保险制度的建设对于我国社会保障体系的建设至关重要。
社会保险制度的结构与功能
从各国社会保险制度安排的发展实践来看,它一般包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等内容。其中:养老保险与医疗保险无疑是最为重要的两个项目,前者为退出劳动领域的老年人提供收入来源,是老年人晚年生活的经济保障,一些国家的养老保险还包括遗属待遇、残障待遇;后者解除的是劳动者的疾病医疗后顾之忧,一些国家的医疗保险惠及其家属,有的发展到了覆盖全民的健康保险。工伤保险是一项较为特殊的社会保险项目,它其实建立在雇主赔偿的法律基础之上,各国的工伤保险都以雇主缴费、受保人不缴费为典型特征,是雇主对劳动者所遭受到的工作伤害与职业病承担赔偿责任的具体体现,它在立法实践中通常奉行无过失原则,对雇主实行严格责任。失业保险保障的是劳动者的失业风险,其功能在过去主要是救济失业工人的生活,自20世纪下半叶以后,大多数国家的失业保险实际上已经转化成为就业保障机制,即促进就业、预防失业的功能与救济失业工人的功能并重,这一制度安排也因此而具有了更为积极的效应。生育保险是基于保护女性劳动者权益而设立的一项社会保险制度,但它并非总是独立的制度安排,在一些国家被纳入医疗保险制度,在发达国家则多数演变成为普惠型的生育津贴,即生育津贴构成了妇女、儿童福利的重要组成部分,非职业妇女也能够平等享有生育津贴。
在社会保险制度的发展中,还有二点需要特别指出:一是护理保险正在成为具有普遍意义的新型项目,它自1994、2000年先后在德国、日本建立以来,引起许多国家尤其是老年型国家的高度重视,因为人口老龄化尤其是高龄化时代的到来,老年人对生活照料与医疗护理的需求急剧扩张,护理保险也就日益成为劳动者需要的社会保险制度安排。我国虽然暂时还不可能建立护理保险制度,但现在开始研究并适时通过相应的制度安排来解除老年人的护理需要,以确保老年人的生活质量,显然具有现实意义。二是补充保险客观上已经成为社会保险制度的必要补充,是多层次社会保障体系的具体体现,因为社会保险只能为劳动者提供基本保障。如各国养老金的替代率多在50%以下,我国现行的基本养老保险制度设计的替代率也是60%以下,这意味着老年人仅靠基本养老金将难以保证晚年生活质量,这在客观上决定了需要建立企业年金等补充保险制度,以弥补正式社会保险制度的不足。有鉴于此,多数国家都大力扶持企业年金等补充保险的发展。
近一百多年来,社会保险制度的创立与发展,不仅促使资本主义社会由野蛮时代进入文明时代,而且促使西方世界在消除劳资之间激烈对抗的同时而先后步入持续繁荣与和谐时期,这主要是因为社会保险饱含着天然的社会主义因素,其功能无可替代。客观而论,社会保险制度的功能主要有:
第一,调节劳资双方的利益关系。劳资之间的利益分歧是客观存在的,资本主义发展史上劳资矛盾恶化甚至激烈对抗就是直接由于雇主不顾劳动者起码权益而唯利是图的必然结果,如劳动者只要年老、疾病、工伤等就会丧失收入来源,面临生存危机。通过建立社会保险制度,雇主必须承担起为劳动者参与各项社会保险缴费的法定义务,劳动者则可以通过参加社会保险来实现自己的权益。这种制度安排实际上照顾到了劳动者在特定情形下的诸多利益诉求,不仅是对劳资双方利益分配关系的有力调节,而且也是对整个社会公平与效率关系的有力调节。
第二,解除劳动者后顾之忧,增进劳动者福利。无论哪一种社会保险项目,客观上都是在解除劳动者的后顾之忧和增进劳动者的福利,让劳动者老有所养、病有所医、工伤有补偿、失业有救助。因此,社会保险制度的建立,是劳动者福利权益实现的直接表现;社会保险制度的发展,则是劳动者福利权益的发展。
第三,维护社会稳定,促进社会和谐。由于社会保险有效地解除了劳动者的后顾之忧,劳资关系便由对抗走向妥协与合作。工业化国家早期尖锐对立的劳资关系与风起云涌的工人运动,因社会保险制度的确立而被化解。劳资关系的和谐与稳定,必然带来整个社会关系的和谐与稳定。因此,社会保险制度通过消化劳资对抗而直接促进并维系着整个社会的和谐发展。
第四,促进经济社会持续、健康、文明发展。一方面,社会保险因化解了劳资对立而让双方有了更多的、更直接的共同利益,劳资双赢构成了国家经济社会持续、健康发展的基础;另一方面,社会保险在维护劳动者福利权益的同时,有效地增强了劳动者的安全感与安全预期,同时还维护了劳动者的尊严,促进了男女平等,从而对社会文明的发展具有很强的牵引与促进作用。
第五,在互助共济中促进并维护着社会公平。社会保险依据的是大数法则,是参保人共同参与,并在雇主分担缴费义务与政府财政支持的条件下,相互分担风险,如年轻人为老年人做贡献,健康者为疾患者做贡献,就业者为失业者做贡献,安全者为工伤者做贡献,谁都是这一制度的贡献者,谁都有可能成为这一制度的受益者。正是这种互助共济的功能,不仅在很大程度上化解了劳动者个人的生活风险,而且通过对参保人的收入补偿来保障其生活,促进并实现着社会公平,而社会保险制度的强制性特征又有效地避免了雇主与劳动者的逆向选择,确保了这一制度覆盖对象的公平权益。
此外,由于社会保险制度与收入关联,雇主与劳动者的缴费都与工资挂钩,养老金等待遇亦与劳动者的工资挂勾,从而在劳资之间、劳动者之间乃至于在全体国民之间具有较强的收入再分配功能。
社会保险应当遵循的基本原则
从各国社会保险制度的发展实践来看,其具体内容虽然在各国之间存在一些差异,但在制度建设中却普遍在立法中体现出如下基本原则:
1.强制性原则。立法先行、强制实施,是各国社会保险制度中的共同特征,各国的社会保险制度都是在立法规范的条件下,借助行政与司法等公权来强制实施,覆盖范围内的雇主与劳动者,以及政府均必须依法承担自己的义务,雇主与劳动者均没有自由选择是否参保及缴费多少等权力。这种强制性保证了社会保险制度的公平性与互助共济性。
2.公平性原则。各国社会保险都是维护劳动者权益、实现劳资利益与国民福利合理配置的重大制度安排,它因覆盖全体劳动者并能够惠及其家属而维护了人在发展过程中的公平。因此,在社会保险制度中,强调打破各种身份限制,公平地对待每个劳动者并确保其实现相应的社会保险权益。但各国社会保险制度的建设过程,其实是一个从不公平到公平渐进发展的进程,它通常都是从产业工人开始,然后再逐渐覆盖到农民及自由职业者。
3.责任分担原则。社会保险制度强调责任分担,劳资双方分担缴费义务以及政府参与分担一定责任是各国社会保险制度通行的规则。在绝大多数建立社会保险制度的国家或地区,劳资双方通常各分担50%的缴费责任。政府在社会保险制度中,事实上承担着财政支持、行政监督与公共服务等三种责任。其中:政府的财政责任又包括两个方面,一是作为雇主为其工作人员参加社会保险承担缴费义务;二是作为政府采取补贴社会保险支出或者分担社会保险缴费,以及提供管理及运行经费等方式来承担公共财政惠及全民的责任。责任分担是社会保险制度得以持续发展的基本条件。
4.权利义务相结合。社会保险制度强调参保人权利与义务相结合,不参保当然不能享受社会保险待遇,不缴费也通常不能享受社会保险待遇,因为社会保险基金是全体参保人的共同财产,只有履行了相应的义务才能享受相应的权益。坚持参保人个人权利义务相结合原则,正是缴费型社会保险制度有别于纳税型全民福利制度的重要区别,它要求全体参保人均有清晰的缴费记录与待遇给付对应关系,这构成了社会保险管理与经办中的实质内容。
5.与经济发展水平相适应原则。社会保险是一种与收入关联的再分配手段,它必然要建立在相应的经济发展水平之上。一方面,工业化程度愈高,对社会保险的需求愈大,产业结构与就业结构的发展变化及其创造的经济发展水平,直接影响着社会保险制度的建设;另一方面,社会保险制度的实施,无一例外地需要有相应的财力支撑,制度建设中需要考虑到劳动者的客观需要,还要考虑到劳资双方的缴费承受能力,以及国家财政可能承受的扶持力度。当然,在我国现阶段,强调与经济发展水平相适应,应当是持续高速增长三十年的国民经济发展水平,而不能将我国的经济发展水平固化在十年前、二十年前甚至在改革开放初期的水平上。将经济增长逐渐通过社会保险等相关制度安排直接转化为国民福利,应当成为我国经济社会发展和构建社会主义和谐社会的重要取向。
6.自成系统、自我发展、自我平衡原则。各国社会保险制度(只要未演变成全民福利)通常都自成系统,它受政府主管部门监督,在接受政府财政支持的同时又与政府财政保持距离,通过专门的社会保险经办机构,追求自我发展、自我平衡。坚持自成系统、自我发展、自我平衡原则,就是为了持续落实劳资双方分担直接责任、落实参保人权利义务相结合、保持制度理性发展并避免成为政府负担。当然,养老保险因人口老龄化冲击与老年人分享国家发展成果的需要,各国政府多给予相应的补贴,但这并不改变社会保险制度自成系统、自我发展和追求自我平衡的本质属性。
(作者系中国人民大学教授、中国社会保障发展战略研究项目组长)
