我国社会保险改革与制度建
设的成就
回顾我国社会保险制度改革二十多年所走过的历程,尤其是1998年以来,通过上一届政府推进“两个确保”、“三条保障线”,政府(主要是中央政府)开始承担社会保险制度改革的相应成本,社会保险管理体制得到了一定程度的理顺,离退休人员的养老金与下岗职工基本生活保障金得到了保障,社会保险的社会化服务取得了重大进展。因此,近十年是我国社会保险制度改革最有成效的十年。这种成就主要体现在以下几个方面:
1.劳动者依靠国家与单位的保险观念转变为接受责任分担。计划经济时代的劳动保险实际上是单位包办的单位保险,国有单位的长生不死、劳动者的铁饭碗和生老病死靠单位是三位一体的,单位几乎承担着保障职工及其家属基本生活的全部责任,这种单一责任主体的形成,不可避免地在人们的观念中打上单纯依靠单位提供各种保险待遇的烙印。社会保险制度改革以来,个人缴费成为新制度存在与发展的现实条件,劳动者与单位分担缴费的义务,再加上政府补贴,责任分担的意识逐渐强化并被人们普遍接受,这应当是改革的首要成就。
2.单位化的劳动保险制度基本实现了向社会化的社会保险制度转型。原有的劳动保险制度是单位包办、封闭运行的制度安排,经过二十多年的变革,现在已转变为由独立于企事业单位之外的公营机构经办、劳资分责、政府监管、社会化运行的社会保险制度。
3.较好地化解了我国经济改革中的风险,维护了社会的基本稳定与国民经济的持续高速增长。假如没有养老保险制度改革,越来越多的劳动者退休后将因企业的倒闭、破产、兼并或者效益不良而领不到养老金;没有失业保险,每年数以百万计的失业工人将面临着收入完全中断的风险;等等。因此,尽管国家付出的直接成本不多,但这一制度起到的作用却特别巨大。政府对社会保险的投入,可以说是效益最大的投入。
此外,我国在基本养老保险制度中选择社会统筹与个人账户相结合模式,为世界养老保险制度变革提供了一种新鲜方案,从而部分地实现了制度创新。
我国社会保险改革与制度建设的教训
在充分肯定我国社会保险制度改革取得巨大成就的同时,有必要客观地总结并吸取以往改革中的失误与教训,因失误往往导致国家与相关群体付出巨大代价,在社会保险制度进入由法律规范的定型阶段尤其需要吸取。
第一,效率优先的价值取向与建制理念,扭曲了社会保险制度追求社会公平正义的本质。无论是作为国有企业改革的配套措施,还是作为市场经济的支柱之一,都显著地让社会保险制度在改革中打上了效率优先的烙印,它不仅造成了社会保险覆盖面窄、负担不均等现象,而且过分夸大了个人责任,忽略了社会保险制度是为了解除劳动者后顾之忧的这一根本目标。如基本养老保险因一度实行差额拨缴而导致数以百万计的退休人员不能按时足额领到自己的养老金,医疗保险改革中因只考虑限制参保人的疾病医疗消费而放大了看病贵等问题。因此,应当高度重视消除效率取向对全面发挥社会保险制度客观功能的妨碍与限制,恢复社会保险化解劳资矛盾、增进劳动者福利、维护社会公平、促进社会和谐的合理价值取向与建制理念。
第二,制度分割、部门分割的格局,损害了社会保险制度的完整性与系统性。社会保险制度既是为解除劳动者后顾之忧和维护社会公平服务的,也是为统一劳动力市场直接服务的,任何对这一制度的完整性与系统性的分割都将损害其功能。然而,以往改革中因制度分割、部门分割导致的不良后果确实较为严重。这一制度的纵向分割,造成了地方利益固化并形成地区之间的壁垒;这一制度的横向分割,造成了不同社会群体分割格局的固化,对社会分裂产生着推波助澜的负面作用;这一制度监管体制的分割,既使部门利益日益固化,更使制度的完整性与系统性遭到破坏。如1984年决定将集体企业职工养老保险与国有企业职工养老保险分割,并将集体企业职工养老保险交由中国人民保险公司经办,导致了现阶段数以十万计的集体企业退休人员无处领养老金的现象。多部门平等参与社会保险改革中的制度设计,不仅无法找到制度变革失误的责任承担者,而且直接衍生了并不正常的部门利益,进一步恶化了社会保险制度改革的环境。如基本养老保险改革因多部门强势介入与干预,形成了方案多样化与行业分散统筹的格局,虽然经过上一届政府的强力整合,但不良后遗症依然存在。制度分割、部门分割的教训可以说是异常深刻,在社会保险立法中应当对此保持警惕。
第三,监管体制中的职责紊乱,损害了社会保险制度的健康运行与可持续发展。社会保险制度是一个独立的系统,它在各国普遍呈现出集权监督、集中管理的特色,即在监督方面由主管部门集中行使行政监督权,再加上司法监督与社会监督,能够保证社会保险制度的正常运行;在管理方面,则通常由社会保险经办机构承担着对社会保险制度正常运行与持续发展的直接管理责任,这种管理责任并不存在被分割的现象。然而,在我国,一方面是由于社会保险处于地方统筹层次,地方党政领导对社会保险事务均有着直接的监管权,这种分散管理格局其实是社会保险运行容易失控的重要原因;另一方面,在政府职能部门中,非主管部门的强势介入往往直接导致行政监管职责的紊乱,既直接削弱了主管部门的监督权威与管理机构的管理效率,也直接影响了对主管部门及经办机构的问责,使社会保险制度的可持续发展很容易丧失理性及长远规划。一些地方将收支两条线简单地理解成多部门监管与多头经办,实际上割断了社会保险参保人权利义务的密切对应关系,已经埋下了记账不清的巨大政治风险。因此,部门职责的紊乱与管理机构责权利的分割,是社会保险制度运行中出现失范现象的根本原因。
第四,财政责任的模糊,损害着新制度的健康成长。一是历史责任与现实责任不清晰,迄今为止,既缺乏准确测算旧制度下对中老年职工的养老金责任,也无法准确测算新制度的未来负担水准;二是政府财政对社会保险应当承担的责任模糊,其应当承担的雇主缴费责任因机关事业单位养老保险改革不同步而未履行,其应当承担的因制度转轨而出现的中老年职工养老金历史欠账亦未有明晰的测量与合理的承担责任规划,其应当承担的确保社会保险运行的公共财政责任还未能够全部承担,如社会保险信息系统建设严重滞后的格局就构成了这一制度良好运行的重大制约因素;三是中央政府与地方政府的责任划分仍然模糊,迄今缺乏明确的、合理的责任分担依据;四是用人单位、劳动者、政府三方之间的责任分担缺乏正常的标准,各地责任分担比重及缴费费率差异较大,客观上对经济社会发展所需要的公平环境造成了损害。如果不能够清晰地界定责任主体各方的筹资责任和政府财政在社会保险制度中的责任,社会保险制度就很难获得正常、健康、持续的发展。
客观而论,以往社会保险改革中有些失误是由于摸着石头过河年代不可避免的,有些失误则是不正常的部门干扰与不负责任的人为因素造成的。以往的教训,为我国社会保险立法与制度定型提供了很好的借鉴材料,值得引起高度重视。
通过立法促使社会保险制度进入定型、稳定、持续发展阶段
从现阶段国家发展的客观需要、城乡居民的普遍呼声及社会保险领域中存在的问题出发,我国社会保险改革与制度建设确实需要尽快通过立法规范来进入定型、稳定、可持续的发展阶段。从各国社会保险立法实践来看,立法需要重点关注的问题包括:
1.立法宗旨要突出维护劳动者福利权益、解除劳动者后顾之忧、促进社会公平与社会和谐。尽管社会保险制度创建初期具有被动性,但它也是通过解除劳动者的后顾之忧来实现调和劳资矛盾的政治目标的。二战以后,世界各国建立社会保险制度不仅由被动应对工人阶级的反抗变为主动积极解除劳动者的后顾之忧,而且增进了社会公平与促使劳动者福利增长的色彩。因此,社会保险法实质上是劳动者的权益法、福利法,立法中应当充分体现出国家建立这一制度的根本目的是确立全体劳动者的福利权益。因此,社会保险法是真正专门维护劳动者权益并增进劳动者福利的法律。
2.需要充分体现出社会保险制度的公平性与强制性。立法实践应当以促进并实现劳动者福利权益的社会公平为出发点,即使条件不成熟,也应当以缩小现实中的不公平为出发点。因此,立法中必须明确相应的法律强制手段,包括赋予社会保险经办机构、监管机构与司法机关必要的强制权,这是确保社会保险制度良性运行与可持续发展的基本保证。
3.要妥善解决社会保险制度适用范围或者覆盖面的问题。由选择性制度安排到普惠性制度,由受雇劳动者到自由职业者、自我雇用者等,是各国社会保险制度发展的必然。因此,在各国社会保险制度建设过程中,一开始往往并非是覆盖全体劳动者的普惠性制度安排,而是面向受雇的产业工人的一种选择性制度安排,于后才会进一步放宽准入标准。一旦法律明确规范,覆盖范围内的用人单位与劳动者便必须参加,并依法缴纳社会保险费。因此,如何根据实际情况合理确定适用范围,是社会保险立法中应当解决的问题。
4.要明确合理的责任分担机制。让用人单位与劳动者承担起法定的缴费义务,不仅是社会保险制度存在与发展的决定性因素,而且也是劳动者享受社会保险权益的前提条件。同时,社会保险作为当代社会满足劳动者乃至其家属福利需求的重大制度安排,亦要求政府承担起相应的财政责任,这种责任不仅是指直接分担社会保险缴费或者补贴支出的责任,而且也包括作为机关事业单位工作人员的雇主而应当承担的雇主缴费责任、对社会保险制度运行应当承担的公共财政责任,以及对我国社会保险制度转型带来的中老年职工的历史责任。
5.要明确责任主体各方的权利与义务。社会保险立法不能用含模糊的语言界定这一制度责任主体的权利与义务。对雇主或者用人单位而言,法律必须明确其为职工参加社会保险的强制性义务,同时亦获得解除或者减免其对劳动者相应的经济补偿的权益。对劳动者而言,除工伤保险外,法律不仅应当明确规定其参保并缴纳社会保险费的义务,同时应当赋予其享受各项社会保险待遇的法定权益。此外,法律同样应当明确政府对社会保险制度所负有的财政责任与行政责任。
6.要构建起真正权威、高效的社会保险监督体制。在各国社会保险制度实践中,赋予主管部门切实的监督权力,同时按照问责制的要求来促使其承担相应的法律责任,是社会保险立法中必备的内容。社会保险监督权与社会保险管理及实施权通常是分离的,即对社会保险制度运行的监督权,通常专属政府行政主管部门,其他行政部门则只需按照各自的法定职责履行责任;而社会保险事务的具体管理与实施权,通常被赋予给专门的社会保险经办机构。从世界各国的经验来看,集权监督较分散监督更有效率,也更有力度,因为采取集权监督不仅是实行社会保险监管问责制的内在要求,也是让主管部门真正承担起对这一制度理性、持续发展的直接责任的前提条件。但为了制衡监督部门的权力,往往要求社会保险制度同时接受社会监督,包括工会等社会团体的监督。
7.要强化社会保险经办机构并规范其职责,以确保社会保险制度的正常运行与可持续发展。社会保险经办机构肩负着保障社会保险制度良性运行并落实劳动者社会保险权益的直接责任,没有一个健全的社会保险经办机构,不可能有健康、持续发展的社会保险制度。因此,法律必须强化对社会保险经办机构的规范,一方面应当确保经办机构对整个社会保险制度运行进行管理与实施的权力不被分割,另一方面必须同时明确其法律责任,以及接受监督机构监督和社会监督的义务。而在赋予社会保险经办机构足够的权利并推行问责制的同时,构建现代化的社会保险信息系统,建立一支专业化的经办队伍,是社会保险经办机构承担并完成其使命的基本条件。
8.要妥善解决社会保险基金监管与投资问题。我国在基本养老保险、医疗保险等制度中选择了社会统筹与个人账户相结合的模式,它是一种板块结构型部分积累模式,基金积累及其规模的持续扩大便成为社会保险制度运行中的必然现象,而要维护社会保险基金的安全亦成为这一制度健康、持续发展的重要内容。在基金安全方面,实际上包括着两个方面的风险:一是基金贬值的风险,贬值造成的是劳动者权益的损失,也是基金制的失败;二是基金管理中的风险,包括被挪用、贪污等。因此,在社会保险立法中,不仅要明确社会保险基金管理的安全性原则与相应的规避措施,而且要明确通过投资来实现基金的保值与增值。
9.要妥善解决好企业年金等补充保险的发展问题。尽管企业年金等补充保险不是强制性保险,不属于社会保险立法直接规范的范畴,但各国在社会保险制度建设中,同时高度关注并重视企业年金等补充保险却是一个客观事实。大多数国家通常会在立法中原则确定企业年金等补充保险的发展空间与税收优惠等政策,并将这些政策措施与社会保险制度紧密地结合起来,以便能够更好地解除劳动者的后顾之忧。
10.我国的社会保险改革还在进行之中,各地区发展的不平衡与社会保险制度建设的步伐不一,决定了我国社会保险立法还不可能一步到位地走向完善,一些具体问题还难以在目前的立法中加以明确。对此,有必要通过授权中央政府制定相应的法规进行调控,以后再行修正完善,这将是一个理性的选择。
总之,我国的社会保险改革与制度建设,急切需要通过社会保险立法来规范,但现阶段指望制定一部完美的社会保险法律显然并不现实。在尽可能地制定一部较好的社会保险法律的同时,加快社会保险改革步伐及相关法规建设,仍然是确立这一制度并使之不断走向完善的重要条件。(作者系中国人民大学教授、中国社会保障发展战略研究项目组组长)
