国家审计是整个国家政治体制的一个重要组成部分,是专职的监督机关,不同的政治体制下会形成不同的国家审计机关组织模式。根据审计机构的性质及其在国家权力体系中的地位,可以将国家审计划分为独立模式、立法模式、司法模式和行政模式四大类。
立法型审计模式产生于三权分立的政治体制,以英、美国家为主要代
独立型审计模式持有的基本观点是,国家审计机关只有独立于立法权、司法权和行政权之外,才能公正地行使审计的监督职能。其主要特征是:在隶属关系上,审计机关不隶属于任何权力部门。这种模式从形式上看是独立于三权之外的,但在这样一个三权分立的政治体制中,绝对的独立是不可能的,实际上它更偏重服务于立法部门。
司法型审计模式的典型代表是法国,其特点是:在隶属关系上,审计法院是介于行政和立法之间的独立机构,每年要向总统提出报告,但总统无权强制它去进行某项审计,并将给总统的年报及时送交议会,议会只有建议审计权;在审计职权上,审计法院拥有调查决定权,自行制定审计计划,审计官拥有审查和追究当事人的财务责任,并根据审查结果进行判决;在中央与地方审计机关的关系上,审计法院可以对地方审计法庭的判决作出终审判决。这种体制能够保证地方审计法庭有效地行使其职权,并保证审计的高质量和判决的合法性。
行政型审计模式以瑞典国家审计局的设置为典型,其特点是:在隶属关系上,最高审计机关只是财政部里的一个机构;在审计职权上,它只审计政府的行政管理部门和下属机构,对于国会的审计,有专门的国会审计师实施,对于内阁的审计,有专门监察委员会实施;在中央与地方关系上,国家审计局与地方审计机构的关系是领导与被领导的关系,与其它许多国家采取的中央和地方各行其是的办法不同。这种处理方法有利于统一领导和规划审计工作。
不论哪种类型的政府审计监督模式,保证审计监督的独立性都是关键。以上介绍的四种模式都是在特定的制度环境和政治背景下形成的,在体制设计上各有优劣。
我国政府的审计机关是依照1982年通过的宪法于1983年设立的。按照宪法规定,国务院设立审计署,在国务院总理领导下,主管全国的审计工作;县级以上地方人民政府设立审计机关,在本级政府和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域内的审计工作。审计业务以上级审计机关领导为主,而行政则接受本级政府首长的领导。这说明我国的国家审计是一种典型的行政型审计模式。这种审计制度的形成,有着深刻的历史和社会背景,具有一定的合理性和时代性,但还需要随着时代的发展做进一步的完善。
一般来讲,国家审计监督模式的合理构建不能割断与本国政治经济发展以及文化环境的联系,应当根据本国情况,在国家审计现代化的进程中加以总结、吸收,借鉴不同模式的成功经验,摸索出一条适合本国审计发展的道路。近年来,在审计理论和实务方面,学者们对审计模式进行了大量的研究,并初步形成了相对的两个方案:一是立法型模式,此种观点的论述较多;二是独立型模式,近期比较流行。笔者认为,无论采取哪种模式,都需要明确以下两点:
1、需要摒弃“模式万能论”的思想。首先,一个国家采取何种模式是与该国的政治、经济制度和文化传统相适应的。其次,任何模式都不是完美无缺的,每一个类型可能都具有别的模型无法企及的优点,也具有别的类型所没有的缺点。第三,各种类型的审计都有执行中的问题,都有冲突和阻力;第四,问题的关键不在于隶属于哪个部门,而是在于独立性与协调性的统一,因此,模式的设计思路应是在保持独立性的前提下,既注重与管理体制协调,又保证审计结果传导机制与政府权力运行机制相协调。
2、审计监督模式具有“自我反刍”性。审计监督模式是在不断发展进步,并自我反省、渐进发展着的。可以推知,世界上大多数国家审计监督的最初形式都是行政模式,之后,根据条件的不断变化才形成了具有各自特色的审计监督模式。由于审计是一种消极权力,决定了这种发展是一个自然演变的过程,只有权力部门的要求和审计职能的变化达到了统一时,才会产生审计模式的变革。
根据以上分析,笔者认为,无论哪一种国家审计模式,都存在着一定的缺陷。为了进一步推进我国国家审计监督体制的发展与完善,一个现实而有效的做法,就是借鉴世界各国国家审计监督在制度设计上的优点,充分协调国家审计监督制度改革的本土化与引进之间的关系,审计模式应力求与审计制度环境相适应,并不断积累我国国家审计监督模式改革的条件,进而改革与完善我国的国家审计监督制度。(作者单位:西南财经大学会计学院)
