在十一届全国人大一次会议期间,全国人大代表陈伟兰提出一份关于尽快制定出台《行政程序法》的议案,希望通过对行政程序的约束,推动行政决策更加科学。她的议案一经提出,便得到了40多位代表的附议。
在这份议案中,附上了由专家试拟的《中华人民共和国行政程序法》草案,分八章一百八十六条,在行政主体、行政决
草案是由我国行政法学家、国家行政学院教授应松年带领团队,经过广泛考察和深入研究后制定的。其实,应松年的这个草案作为地方法规正在湖南省制定中。陈伟兰介绍说,今年2月,湖南省公布了《湖南省行政程序规定(草案)》,向社会各界征求意见,应松年就是草案的起草组组长。陈伟兰表示:“这是一部政府自己约束自己行为的法规。”
两会召开前的2月23日,湖南省会长沙,湖南省省长周强主持专家咨询论证会,就即将出台的《湖南省行政程序规定(草案)》(以下简称《规定》)向业内专家征求修改意见。应邀参加此次会议的有国家行政学院法学部主任应松年,最高人民法院副院长江必新,中国政法大学党委书记石亚军等12位知名法学专家。
政府机关就行政程序进行统一立法,在全国尚属首次。
“加强行政程序建设,推进政府管理创新,是加强政府自身建设的重要内容。”周强表示,对行政程序进行立法,是从具体“制度安排”上贯彻十七大报告要求,规范行政程序、创新政府管理、防止权力滥用,用程序保障权力在阳光下运行。
《规定》草案从2007年4月开始组织起草,预计将于2008年4月颁布实施。这意味着,从与百姓息息相关的行政决策到红头文件的出台、到行政执法,都将按“规则”出牌。
打造可预期的行政法制环境
“在实际工作中,一个普通办事员就能把公文压住一个月不处理,而且不需要负什么责任。这种问题的存在影响了政府的形象、损失了群众利益,解决起来却非常困难。”周强这样描述行政程序无法可依时的行政实践现实。
“香港为什么对全球投资者都有吸引力?最简单一点,在那里投资手续多长时间可以申请下来,投入生产需要多少成本,都可以事先预计。而在内地一些地方,虽然政府会给予投资者优惠条件,但底下的灰色成本巨大。”周强表示,“时间可预期,成本可计算,这是我们追求的目标。我们希望通过《规定》确立一系列新机制,以促进行政法制创新,打造可预期的行政法制环境。”
应松年指出,法律的作用就是可预期未来。《规定》草案的制定出台,对行政决策程序、行政执法程序、特别行为程序,行政听证、行政公开、监督检查、责任追究等进行具体界定和解释,进行了一系列明确的规定,普通百姓和投资者都对未来花费和责任可预期可计算,从而为湖南打造可预期的透明环境提供法律保障,这对于湖南经济社会发展有十分深远的意义。
应松年还表示,早在2003年,《行政程序法》就列入了十届全国人大常委会五年立法规划,由于多种原因至今尚未启动。先从地方立法是一条好路径,可以为制定《行政程序法》积累立法和运行经验。
从制度上防止越权和滥用职权
“在起草这个规定时,我们尽量将法治政府的要求具体化,和政府体制创新联系起来。起草时,坚持公民权利为本位,让公民享有更多程序权利,让政府承担更多的程序义务,以达到规范行政权力的目的,从制度上、源头上克服和防止行政机关及其工作人员失职、越权和滥用职权。”从2007年4月就开始参加《规定》草案起草工作的中国政法大学教授王万华这样对记者说。
湖南省政府法制办主任贺安杰介绍,《规定》草案对行政权力的行使进行了多方约束:为减少行政决策特别是重大行政决策失误,对重大行政决策程序规定了调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究等必经程序,建立健全了重大行政决策规则;为加强对行政机关的监督和防止腐败,在具体内容中始终贯穿了公开的原则;为确保行政程序规定的有效实施,强化了对行政程序违法行为的监督,并对违法实施行政决策、行政执法和其他行政行为的机关和工作人员规定了行政问责制度,明确了责任追究范围、追究形式、追究对象以及责任追究机关。此外,还明确规定“禁止不作为和缓作为”,对这两种违法行为进行了界定,并规定了相应的责任追究制度。
实现政府和公众的良性互动
行政决策程序的关键之一是公众参与。北京大学法学院院长助理、教授王锡锌说,“《规定》草案对公众参与和行政公开的细化、创新,有利于实行参与式行政和合作式行政,让政府和公众实现良性互动。”
贺安杰表示,公众参与体现了社会主义民主的本质,有利于促进公众与政府的沟通,有利于统一思想、形成共识,增进公众对政府决策的认同和接受,实行参与式行政和合作式行政。公开原则和公众参与贯彻草案始终,是《规定》草案的一大亮点。公众将参与决策、执法、监督和指导等各方面;以政府公报和指定的政府网站将成为本级政府统一的政府信息发布平台,重要政府信息须在此公布。
“公开和参与是行政程序法规核心的东西,湖南将贯彻落实党的十七大提出的‘保障公民知情权、表达权、参与权’落实到了具体的制度上。”石亚军这样认为,“当前政府机关行政程序的一个明显特色,是以行政管理和管理者为中心来设计的。这次湖南省政府在这方面有了非常大的突破,《规定》草案的制定贯彻了行政公开,引入公众参与。就行政法的体系来讲,《规定》草案的制定出台,将对行政法的改革有重大推进作用。”
