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随着人口的不断增长、工业现代化步伐的加快,世界各国尤其是广大发展中国家,在经济快速发展的过程中,陆续面临发达国家曾经并继续面临的困境:能源紧张、环境恶化。越来越多的人通过亲身感受,体会到了以往只有少数人疾呼的能源和环境问题的严重性。
节约能源、保护环境,已成为世人的共识。但由于能源及污染问题往往与各种利益相联系,因此,在实施节能减排的过程中,总是面临这样那样的困难。任何国家或地区,在解决这一问题时,都会感到异常的艰巨和复杂。
我国在节能减排方面向世人作出了明确承诺,表现出了负责任的大国风范,更是党和政府执政为民的生动体现。近两年,党中央、国务院把节能减排摆到了前所未有的突出位置。在今年的政府工作报告中,温家宝总理再次强调了节能减排的重要性,并指出今年将从十个方面加大工作力度。他还强调,节约资源和保护环境要一代一代人持之以恒地进行下去,让我们的祖国山更绿,水更清,天更蓝。值得注意的是,国家已决定把节能减排指标的完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系,作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容,实行“一票否决”。
这些措施表明,我国在节能减排方面已形成了宏观战略和微观治理之间的联动机制。从此,节能减排不再是一种可执行也可不执行的口号,而是一项开弓没有回头箭的具体行动。节能减排,我们已别无选择。
学者们对此亦做出了大量努力。能源问题、环境问题,已经成为经济学界研究的热点问题。由于能源的不可再生性、污染物排放在产权界定方面的特殊性,以及由此所导致的外部性问题,在研究能源及污染问题时,常常涉及对基础理论的探讨,也会推动经济学理论的发展。
本刊今日特刊发几位学者的文章,分别从国际环境、政府规制、企业责任等角度,探讨节能减排工作的紧迫性与复杂性,并对具体实施路径提出了建议,希望以此为我国的节能减排工作尽一份力。
正确认识能源与环境问题
杨志
能源和环境是一个国家或社会可持续发展的重要支柱,是经济发展、国家安全和人民健康生活的重要保障。当前,迫于全球气候变化、生态环境恶化,以及资源紧缺等问题,世界各国都高度重视节能减排工作。我国也不例外,近两年党中央、国务院把节能减排工作摆到了前所未有的突出位置。在具体的实施过程中,我们需要正确认识能源与环境问题的重要性及复杂性,以科学发展观为统领,认真做好节能减排工作。
我国现代化建设受能源约束的严峻性
能源作为现代工业和现代城市的血液,是推动现代化建设须臾不可少的动力。畅销书《石油风云》的作者丹尼尔・耶金把现代社会称作“石油社会”和“碳化氢社会”,把现代人比作“碳化氢人”。另一位能源专家、《氢经济――一场即将到来的经济革命》的作者杰瑞米・里夫金认为,20世纪的美国已演化成一个巨大的“能源转换器”:一个美国人每年消耗8000磅石油、4700磅天然气、5150磅煤炭和0.1磅铀;不到世界人口5%的美国人口需要耗掉25%的世界总能量;而人口只占世界总数20%的发达国家,享受着占世界总量80%的能源和资源。需要指出的是,在20世纪70年代以前,西方国家享用中东国家石油的成本很低,那时每桶原油只有2―3美元,有时甚至不到1美元。
中国的现代化建设没有赶上这样的“历史机遇”。20世纪80年代,欧佩克已成为国际石油市场具有垄断地位的石油供给商。与此同时,广大发展中国家先后启动了现代化建设,成为国际石油市场上越来越强劲的需求方。基于这样的背景,1980年我国一次性能源生产和消费分别为6.37亿吨和6.03亿吨标煤,以1953年为基数测量,平均年增长9.7%和9.3%;1996年一次性能源生产和消费分别达到了13.1亿吨和13.9亿吨标煤,跃居世界第二位,进入世界能源大国行列。然而,由于拥有13亿人口,即21%的世界总人口――比所有发达国家人口总量还要多――所以我国能源的人均年消费量依然很低,只有1.72吨标煤,只是世界平均水平的74%,但我国对能源需求的增量却特别巨大。
在国际能源供需矛盾不断加剧的情形下,需要明确以下两点:一是能源紧缺从一开始就是制约我国现代化建设的“瓶颈”,那种认为我国现代化建设已突破能源供应紧缺制约的看法是不对的;二是面对“制约”这个“常态”,节约能源资源是解决我国能源供需矛盾最有效的途径之一。有个案例很能说明问题:目前深圳有170万户居民,2006年居民用电量占全市总量的12%,如果每个家庭养成随手关灯的习惯,那么深圳每年可省电10亿多千瓦。从这个角度来讲,节约能源就是生产能源。
以煤炭为主的能源结构及其对环境的危害性
节约能源,不仅具有缓解能源供给不足的意义,也具有减少污染的意义。因为能源主要是化石能源(比如石油),是通过“燃烧”转化为能量的。燃烧过程中既会消耗氧气,也会产生排泄物造成污染。由各种气体排泄物构成的温室气体,既污染环境又会导致全球气候变暖,是破坏生态环境的主要元凶。
鉴于20世纪主要发达国家发生的一起起重化工业严重污染环境的事件,以及科学家和环境保护主义者的呼吁,联合国在1984年成立了世界环境与发展委员会。1987年挪威女首相布兰特兰夫人以《我们共同的未来》为题,把“从一个地球到一个世界”的观点,转化为寻求人类可持续发展道路的共识。与此同时,20世纪整个80年代,发达国家为应对“石油危机”一直在积极开展节能减排活动,这种活动带来了保护环境的外部性。通过上述这些活动,到20世纪90年代,节能减排成为制定《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)、《联合国生物多样化公约》(UNCBD)以及《京都议定书》的技术基础。进入21世纪,节能减排进一步成为应对天气变暖的“同义语”。例如,2007年末的“巴厘岛会议”,以及前不久(3月15日)的第4届20国集团环境问题部长级会议,都把遏制天气变暖的主题转化为节能减排的“路线图”和“时间表”。
应该看到,我国在应对天气变暖、节能减排方面面临着十分严峻的局面:1、我国煤炭消费量占世界煤炭消费量的27%,是全世界少有的以煤炭为主的能源消费大国;2、虽然经过了改革开放30年的努力,但至今我国一次性能源生产和消费总量中,煤炭比重仍高达69%,权威人士认为,直到2050年或更晚些时候,煤炭都仍将是我国能源的主力;3、在各种化石燃料中,煤炭燃烧对温室气体的增长率最高,比石油高29%、比天然气高69%;4、我国二氧化碳排放量仅次于美国,居世界第二位,单位国内生产总值二氧化碳排放量远高于发达国家,约是美国的5倍、日本和法国的12倍。因此,节能减排迫在眉睫。
用科学发展观来系统考察节能减排工作的复杂性
事实上,我国是世界上最早签约UNFCCC和UNCBD的国家之一,也是最早根据联合国《地球宪章》和《21世纪议程》制定《中国21世纪议程》和可持续发展战略,并最早承诺把节能减排作为应对天气变暖措施的国家之一。
面对全球化背景下的一系列复杂问题,党的十六大提出了科学发展观,十七大进一步强化了科学发展观“以人为本”的核心,并创造性地把节能减排、保护环境同建设生态文明、解决民生问题联系起来。
从实际情况来看,节能减排既非简单的口号也非轻松的承诺,更非不负责任的指责。相反,它取决于一定的技术装备水平、一定的产业组织结构、一定的生产动机和生产目标、一定的经济运行机制、一定的行政规范、政策导引、法律规制,以及由此决定的一系列实践活动。实事求是地说,在中国这样一个生产力水平参差不齐,东西部二元经济结构差异较大,中小企业日益涌现、经济发展处在工业化中级阶段的发展中大国,开展具有如此多复杂规定的节能减排工作,实在是个艰巨的任务。
事实表明,从1990年到2005年的15年间,我国单位GDP能耗降低了46.6%,相当于减少了二氧化碳的排放18亿吨;但2006年我国国内生产总值仅占世界的5.5%,却消耗了世界50%左右的水泥、30%的钢铁、15%的能源。虽然2007年,全国单位GDP能耗下降了3.27%,节能8980万吨标准煤,二氧化硫和化学需氧量排放总量分别下降了4.66%和3.14%,首次实现了双下降,但要在今后继续巩固这种良性走势、实现污染物减排的目标,仍是非常困难的。在市场经济条件下,出于利益驱动和投资冲动,一些高耗能高污染企业有可能死灰复燃。因此,如何综合利用行政手段和经济手段,对节能减排加以合理引导和有序调节,是当前面临的重要课题。
搞好节能减排既需要解放思想又需要改革开放
今年是完成“十一五”节能减排约束性目标的关键一年。从贯彻执行节能减排的实际情况来看,仍有一些人对它的重要性和紧迫性认识不到位。
在有些人看来,节能减排应对天气变暖不过是装样子、摆姿态。这种观点是阻碍搞好节能减排工作的最大障碍,破除这个障碍的最好办法是解放思想。所谓解放思想,就是要改变人们头脑中固有的“心灵地图”或“世界模型”,亦即世界观。世界观是发展观的基础,发展观是世界观的表现;没有科学的世界观就无法理解科学的发展观。实际上,发达国家节能减排也是从转变世界观开始的。20世纪60年代《寂静的春天》、《宇宙飞船论》,70年代《仅有一个地球》、《增长的极限》,都是重新描绘人们“心灵地图”的杰作。而20世纪80年代《熵:一种新的世界观》和《新发展观》,则从世界观和发展观相互作用的视角,告诫人类如果无节制地使用能源资源,其结果会把地球变成一个“熵”的世界,即无效能量充斥的世界,也就是被污染的世界。
今天,如果我们固守狭隘、肤浅的世界观,中华民族就找不到出路。我们必须认识到:不管以美国为代表的发达国家在其现代化建设的历史进程中占了多少“便宜”,也不管以中国为代表的发展中国家在自身的现代化进程中吃了多少“亏”,面对“天气变暖”、“冰川消退”、“海啸肆虐”等不争事实,中国作为一个对地球、对人类负有责任的社会主义国家,作为一个从2002年到2007年连续五年保持经济平稳快速发展、经济总量从世界第六位上升到第四位的大国,必须积极实施节能减排工作,并做出表率,展现出负责任的大国风范,这也是不断增强我国软实力的重要工作。
搞好节能减排必须坚持深层次的改革开放。节能减排决非传统意义上的环境保护。在经济全球化背景下,它既是一个牵一发而动全身的国际问题,又是一个集技术创新、经济发展模式选择、行政机构改革、行为方式变革等为一体的社会系统大变革,因此,节能减排本质上是一个复杂、巨大的系统。在这个系统中,“节能”作为一种行动效应,不仅取决于这个系统的设计理念,而且取决于一系列具有实践意义的操作(子)系统,例如清洁生产方式(系统)、循环工艺流程(系统)、产业自组织结构(系统)、区域经济布局(协调系统)、国民经济绿色指标体系(系统)、节约型社会模式等等;“减排”作为一种节能效应,不仅取决于一系列技术、工艺、设备的创新,而且取决于人文系统、经济系统、政治系统、社会系统等的一系列变革,以及绿色融资投资机制,绿色生产方式、增长方式、消费方式和生活方式的构建,环境友好型社会模式的建设,等等。所有这些工作要得以协调推进,都需要以深层次的改革开放为条件,可以说,解放思想和改革开放是搞好节能减排的法宝。(作者单位:中国人民大学经济学院)
微观规制视角下的节能减排长效机制张红凤
节能减排,指的是节约能源资源、减少污染物排放、保护环境的观念和行动。鉴于能源的公共性和环境问题的负外部性,高能耗、高污染依靠市场机制难以自行解决,因此节能减排便成为政府的一项重要职能。
应将节能减排这项政府微观规制职能从宏观调控中分离出来
正因为节能减排是“政府的职能”,许多学者便将其视为“宏观”问题而纳入宏观调控职能的研究当中;与此相对应,在实践层面上,从中央政府到地方政府,都将节能减排看成是宏观调控的目标与职能。笔者认为,这不利于节能减排的贯彻执行。
宏观调控主要是应对短期经济总量失衡,它通过利率、税率、汇率等政策工具来引导价格形成机制,以达到间接影响的效果;宏观调控追求的是周期性、非持续的经济绩效,实现的是“模糊打击”;根据经济形势的“冷热”变化,宏观调控的方向和力度可以时松时紧。
微观规制主要是应对长期微观经济失灵,它是政府出于公共性的需要,依法对市场经济主体进行直接的经济、社会控制或干预;微观规制追求的是长期的、持续的经济绩效,实现的是“精确打击”。
宏观调控与微观规制有着严格的界限,如果将微观规制职能放在宏观调控之中,不但不利于发挥宏观调控的作用,还会带来负作用。比如节能减排,本应是在任何时候都需要加强的一项政府职能,但实践中因被看作是宏观调控职能,在某些地方或某些人那里就可能希望有一天能放松。如果我们放松了节能减排,那么经济结构的调整、经济发展方式的转变,进而可持续发展的实现都将变成一句空话。因此,当前应将节能减排等政府的微观规制职能从宏观调控中剥离出来,真正体现规制的公共性、直接性、局部性、精确性等特征,发挥其追求长期经济绩效的功能。
构建节能减排政府规制长效机制的思路
第一,借鉴国际经验,依法建立节能减排的政府规制机构,进而在中央政府、地方政府、民间组织及企业之间构建比较完善的节能减排管理体系。发达国家的节能减排工作做得比较好,这与他们设立政府节能减排规制机构和系统的管理体系密不可分。如在美国,能源部(DOE)是最主要的政府节能管理机构,具体负责美国能源政策的制定和执行;同时,联邦能源管理机构(FER)也是推动美国节能工作的辅助部门;美国环保局(EPA)则是专门的环境规制机构,并帮助推动节能工作;大部分州政府设有相应的能源、环境规制部门,负责各州的节能和环保工作,执行国家的相关政策。此外,美国还存在节能减排的非政府组织。
在我国,存在专事环境规制的国家环境保护总局和地方环保局。在节能方面,有专门的规制法――《中华人民共和国节约能源法》,但没有成立专事节能规制的行政管理机构,是由国务院发展与改革委设置的能源办和省一级的节能办来履行这项职能的。这种管理模式影响了节能规制的有效性和长期性,建议依法成立专门的节能规制机构,完善政府层级的节能环保管理体系,并实行严格的问责制,对不能达到能耗和排放标准的地区行政领导处罚到位。同时,倡导节能减排民间组织的发展,并通过规制政策创新来引导企业将节能减排内化为企业战略,最终构建政府、民间组织及企业三层科层结构的节能减排管理体系。
第二,配合使用命令控制型规制和基于市场的(Market-based)激励型规制。命令控制型规制是通过建立、实施法律法规或行政命令,使企业或个人必须遵守节能减排标准,并由相应的政府规制机构对节能情况和环境质量进行控制。命令控制型规制主要有两类政策工具:技术标准和绩效标准。技术标准是对企业节能减排治理或生产采用的技术做出详细规定,并强制企业执行;绩效标准对企业的产量、节能量、排污量或排污强度实行限制且具有一定的灵活性。技术标准要与绩效标准配合使用。
但由于命令与控制政策缺乏成本有效性,需要配合使用基于市场的激励型规制。从国际范围看,基于市场的环境规制政策自20世纪70年代末开始日益受到重视,其基本方式是规制机构不规定污染控制水平或技术,而是利用市场信号引导企业作出节能减排行为,其方式包括:1、通过补贴、征收环境税等政策,引导企业节能减排。例如,对进行技术创新或利用先进技术完成节能减排目标的企业,给予税收减免等优惠政策;对高能耗高污染企业实行煤电加价、取消出口退税、严格控制土地等措施。2、建立排放交易等制度,实施数量型规制政策。政府确定企业每年允许排放的配额,并允许排放配额的交易;开发一套排放交易的实时交易平台,规制机构根据系统记录的履约状况,向完成减排目标的企业发放相应的奖励金和新一年的排放配额。未完成目标的企业不仅得不到奖励金,还要扣减排放配额或被处以罚款。
第三,实施以信息披露为特色的节能减排规制政策。从国际范围看,20世纪90年代以来,由于命令与控制政策的低效率和基于市场的环境规制政策在应用中的局限性,导致信息披露规制机制的诞生。这类规制政策工具主要有信息公开计划或项目、自愿环境协议、环境标签和环境认证。在这项规制政策下,政府加强对企业的信息披露力度,定期、及时、准确地向社会公布企业的GDP能耗、主要污染物排放量等指标,利用产品市场、资本市场、劳动力市场、立法执法体系及其它相关利益集团来对不达标的企业或规制机构施加压力,以达到环境规制的目标。比如,在产品市场,当消费者得到关于污染产品的更多信息时,就能对高能耗和高污染产品造成的损害做出更准确的评估,从而改变其购买决策。当消费者尤其是大的消费集团选择低能耗和清洁产品时,将诱使企业节能减排。同样,在资本市场上,信息披露会引导投资者选择持有能耗低、环境绩效好的公司的股票,这将迫使企业重视环境绩效;在劳动力市场上,良好的能源和环境绩效将形成对劳动力的吸引,这类企业能以较低成本雇佣到劳动力。
第四,由政府出面发展循环经济,推进节能减排。发展循环经济的分层目标是预防减少废弃物的产生,尽可能多次使用资源,尽可能使废弃物资源化,对于无法减少、再使用、再循环的废弃物则焚烧或处理。例如,工业园模式应根据工业生态学原理,通过企业间的物质集成、能量集成和信息集成,形成产业间的代谢和共生耦合关系,使某个企业的废气、废水、废渣、废热或副产品成为另一个企业的原料和能源。
第五,节能减排规制政策要实现结构、技术、管理“三驾齐驱”。在结构方面,加大关停力度,加快淘汰落后生产能力,加快发展风能、太阳能、生物质能等可再生能源。但关停会带来社会损失,故而需要激励企业进行技术创新。为此需要强化投资补贴项目,包括节能技术和低排放技术,通过在企业应税利润中扣除全部首期投资费用的补贴方式,鼓励企业投资节能环保技术设备;运用节能减排规制税收的部分收入设立公共基金,通过赠款、贷款、建立创新基地或“孵化器”等方式,鼓励新的节能减排技术的研发和创新,以实施节能减排的全方位清洁生产。同时,开展节能减排国际科技合作,与有关国际组织和国家建立节能环保合作机制,积极引进国外先进节能环保技术和管理经验,不断拓宽节能环保国际合作的领域和范围。在管理方面,激励企业制定能效和减排标准,建立能效和减排标识制度,制定技术标准和能耗监督标准,实行能源消耗和减排的过程控制。这实际上要求命令控制型规制、基于市场的激励型规制、以信息披露为特色的规制创新三者结合起来加以运用。
第六,推动全民参与节能减排活动。政府通过制定年度节能目标和实施方案,加强能源消费计量和监测管理,开展具有示范性质的社会节能工程,如绿色照明工程、节能增效工程、清洁汽车行动等,提高全社会的节能减排意识,这也是修订后的《中华人民共和国节约能源法》对公共机构提出的具体要求。(作者单位:山东经济学院经济研究所)
节能减排是企业重要的社会责任
黄少坚
“高投入、高消耗、高污染、低效益”的发展方式,对企业的发展壮大和经济社会的可持续发展都将产生严重制约,因此必须改变传统的发展方式。目前乃至今后20年,节能减排都将是企业必须履行的最重要的社会责任之一,如何落实国家的节能减排战略将是体现企业社会责任的重要工作。
从资源的角度来看,在我国有70%的能源、80%的原材料是被用于生产过程的。生产过程就是资源消耗的过程,必然带来环境污染问题。在污染产生的过程中消除污染是相对容易的办法。作为生产者,亦即资源的使用者,企业在诸如节约资源、提高资源的利用效率等各个环节,都是最可作为的主体,节能减排也因此成为企业应尽的社会责任。
从经营角度分析,节能减排也是企业的一个增利因素。
首先从节能来看,节能有两种方法,一种是不需花钱,通过改善管理就可以节约能源的办法,如减少跑冒滴漏、人离灯熄、标正公差范围、空调设定温度标准、降低汽车排量,以及回水再利用、废边废品废料再利用,等等,这些措施的实现基本不需花钱或花钱很少,还可以增加公司的利润。由于这种节约是成本的节约,是增利因素,因而企业会很自觉,不需政府督办。另一种方式是技术改造与技术创新,即通过技术改造、使用新设备等方式,提高资源利用率、减少污染物排放量。技术改造与技术创新短期看是一种投资,但从长期来看,能够降低企业成本,提高竞争力,因为新设备往往提高了自动化程度,生产过程中的废料少了、消耗少了,成本也就节约了。并且,自动化程度的提高还能够节约人工成本。在我国,国家有各种优惠政策鼓励技术改造与技术创新,如新设备的税收抵扣、技术改造的贴息补贴等。这些优惠措施的实施,更使得技术改造、技术创新成为企业的增利因素。
其次,从减排的角度来分析,减排也是企业的经营问题。减排主要依靠技术手段实现,大多是依赖增加排污设备来减少污染物排放。由于在增加设备的过程中付出了成本,减排成为企业的减利因素,因此不少企业往往力图将治理污染的费用外部化,把治污成本转嫁给社会。然而,随着现代技术尤其是循环经济的发展,人们的观念也发生了极大的转变。越来越多的人认识到,废弃物只是放错地方的资源,不少企业开始采用循环经济的思路,将传统的“资源―产品―废弃物”的生产模式,转变为“资源―产品―废弃物―再资源”的发展模式,将废弃物变为原料再进入生产。通过这种模式形成的循环产业链,大大节约了成本,也减少了污染。从发展循环经济的角度来思考,减排就不再是一项成本,而是一项投资,减排也因此成为企业改变生产经营方式,适应当今社会、经济、环境对企业之要求的重要方式。
无论从节约能源还是降低排放、保护环境角度来看,节能减排都与企业经营密切相关。在当今重视绿色生产、绿色制造、绿色营销的世界潮流面前,企业必须从内生机制上自觉节能减排,走可持续发展道路,才能真正走向世界。因此,主动做好节约能源、保护环境的工作,是与企业自身追求利润的目标相统一的。
为了切实解决资源与环境问题,2007年11月,国务院批转国家发展改革委员会、国家统计局、国家环保总局联合下发《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》、《单位GDP能耗监测体系实施方案》、《单位GDP能耗考核体系实施方案》(以下称“三个方案”)和《主要污染物总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》、《主要污染物总量减排考核办法》(以下称“三个办法”),提出了一套确保节能减排的新标准。并且,“作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据,实行问责制和‘一票否决’制”。这些政策虽然都是针对各级政府的,但最终都需要企业来落实,企业必须将节能环保作为应尽的社会责任,作为日常工作、战略任务。
从动力机制方面来看,只有与自身追求利润的本质结合起来,企业才能够自觉地节约资源,减少排放。因此,国家应建立相应的财政税收政策来引导企业走向节能减排的发展模式。必须通过运营机制的改变,建立一种新型的节约型企业,才能彻底解决企业经济利益、社会利益与环境利益相结合的问题。
应将构建节约型企业作为转变经济发展方式的一种新的实现方式。节约型企业的构建有三种主要的运营模式,一是技术创新节约模式,二是管理创新节约模式,三是制度创新节约模式。围绕三种节约模式。企业应在以下几个方面实现根本转变:第一,投入技术创新,研制新产品、新工艺、新技术,以改变传统的粗加工方式向集约化经营转变;第二,组织专家研究新技术,进行技术攻关,促进资源节约与综合利用相结合;第三,发展循环经济,充分利用资源,并尽力消除污染;第四,学习新的管理方式,进行流程再造与管理变革,降低成本,提高效益;第五,构建节约型企业的企业文化,树立企业与员工的社会责任意识;第六,建立绿色营销观念,使用无公害工艺与技术,为消费者提供绿色产品,促进社会节约使用资源;第七,对产品生命周期负责,对产品设计、包装、再利用、回收负责,通过延伸产业链,打造有竞争力的企业。(作者单位:山东财政学院)
