研究建立科学的高等教育绩效评估体系,避免评估变成形式主义和虚报浮夸、劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”。已经成为当前我国高等教育研究亟需解决的重要任务。
绩效评价在公共管理中应用广泛
绩效评价是西方20世纪“政府改革”运动的产物,虽然早在1950年美国
绩效评价在我国还属于新生事物,处于试点阶段。2007年财政部教科文司和教育部财务司委托相关机构选择了8所部属高校进行试点研究,为开展我国高等教育财政支出绩效评价奠定了基础。
高等教育管理方式需改革
自1999年高校开始扩招,截至2005年底,我国高等教育的毛入学率已经达到19%,规模的扩张在一定程度上缓解了社会对高等教育的需求矛盾,由于扩张速度过快,导致了高校在办学质量、科研、学生就业以及社会服务等方面都出现重大问题,导致人民群众对高校忧虑很多。
首先,高校规模扩张的同时,高校办学观念出现了偏差。随着高校招生规模的迅速扩大,出现了一些高校盲目“圈地”,超标准建设现象比较普遍,导致学校负债严重,甚至超过了学校的偿还能力。第二,高校专项资金使用效果说不清楚,国家对很多高校投入了大量的专项资金,但是高校的科研成果并不因此而有重大突破。第三,重点实验室“校产化”现象比较严重,很多学校的重点实验室都不能对社会有效开放,成为学校甚至教授的专有。第四,就业率和科研质量与高校规模扩张存在负相关。第五,以经费不足掩盖管理问题。在管理过程中由于对绩效认识不足,导致在办学过程中,一方面浪费严重,另一方面资金使用效率低下,都是管理问题,而不是经费问题。这些问题的存在都需要重新定位高校的办学管理,重新思考高校的办学业绩,通过开展绩效评价,推进高校改革,从绩效的角度真正办人民满意的高等教育。
绩效评价的基本理论渊源于西方新公共管理思想,一方面新公共管理主张在公共部门中引入市场运行机制,主要包括市场竞争机制、市场选择机制和市场交易机制,其最终目的在于提高公共部门的效率与业绩,促进公共服务和产品提供的灵活性,从而降低公共服务和产品提供的成本;另一方面公共管理提倡建立对公共部门活动结果的多元监控机制,主要包括公共问责机制、质量保证机制和绩效管理机制。
教育绩效评价要坚持效益和公益的统一
上海财经大学马国贤教授曾提出“一观三论”的思想,即“花钱买效果”的预算观、“公共委托代理”理论、“目标结果导向”理论和“为顾客服务”理论。该理论在相关的研究和实践中已证明了其科学性。同样,对于高等教育绩效评价的理论和实践研究具有重大的指导意义,成为高等教育绩效评价指标体系设计的理论基石。其“三论”既是“一观”的自然延伸,也是“一观”得以深化的依据。“委托―代理理论”既是大学民主化精神的体现,更反映了绩效评价的主体和评价范围。它依据的根源是预算,为什么要给大学拨款?拨款的数额是多少?预算正是委托代理费用。谁对谁的委托,就决定了拨款的主体同时也就构成了评价的主体。“目标结果导向理论”则规定了绩效评价的指标来源,评价的是结果性指标,而非过程性指标,在我们设计的指标体系中,出现了很多“率”的概念,如图书的流通率,师均科研、生均计算机、计算机使用率、生均负债等概念,都是结果和效率性指标,反映了结果和目标导向,而且是多目标管理。“为顾客服务”是将学生满意度作为指标设计的重点,这既是高校培养目标所决定的,也是高校精神理应关照的地方,绩效理论的最后落脚点。这些都体现了新公共管理理论在高校绩效评价中的应用。
教育绩效评价是财政支出绩效部门评价的重要方面,一方面反映了绩效评价的基本思想和要求;另一方面体现了教育的本质属性和特征。因此,从教育绩效评价的特征看,体现了绩效评价和教育本质属性的统一。在具体实施高等教育绩效评价的过程中,我们应该坚持,第一,效率和公益性的统一。效率是绩效评价的核心,而公益性则是教育的本质属性。第二,客观性和人文性的统一。绩效评价是建立在对指标数据分析基础上的事实判断,但判断的结果是对大学绩效的反馈,就是要通过客观的数据来说明大学人文的一面。第三,发展性和现实性统一。教育绩效评价的结果是指向未来的,但评价所采用的数据则是面向过去的。这就是说对过去已经发生的情况进行分析,而目标是发现问题,为未来决策提供政策依据。
(作者单位:上海财经大学中国教育绩效评价(研究)中心)
