一、立法和立法权
立法是一个国家最重要的政治活动之一。立法权是国家主权的重要组成部分。立法不仅仅设计制度,创制法律规则,在现代社会,立法也是其他权力的源泉。在一个民主制度中,立法权的合法性在于,它是由人民选举产生的民意机关所行使的权力,是人民主权的表现形式。因此,立法和立法权是宪法和宪法性法律规范的对象。
对于立法和立法权的重要意义,我国古籍早有记载。“立法”两个字连用,表达制定规矩的意思,最早见于战国时期的《商君书》:“伏羲神农教而不诛,黄帝尧舜诛而不怒,及至文武,各当时而立法,”说的是一个社会的秩序是靠法律形成的。西汉司马迁所撰《史记律书》:“主者制事立法”,说的是立法是社会中主事的人的责任。
(一)法律的主要功能
立法和立法权的重要意义是由法律在社会中的功能和作用所决定的。
第一,法具有制度设计功能。大到国家根本制度,小到具体社会关系的调整,都是法律规范的对象。例如,制宪权就是设计这个国家的基本制度的权力。“要立国,先立宪”是一条普遍规则。我国在建国前通过被称为“临时宪法”的中国人民政治协商会议共同纲领确定了国家的政治制度,国家机关的分工和组织形式、工作原则等,为新中国国家机构的运行提供了法律依据。1954年宪法是我国第一部社会主义的宪法,它根据新的历史情况,以根本法的形式明确了国家的国体、政体、任务、目标、公民的基本权利和义务等等,成为中国社会主义制度的根本法律保障。
第二,法分配社会的权利和义务。法律关系的核心是权利义务关系。在公共权力和公民权利之间、社会成员之间分配权利和义务,是法的一项重要任务。马克思在批评资本主义社会的法律的时候曾经指出,资本主义法律制度的实质是把权利赋予资本家阶级,而把义务强加于无产阶级。我们是共产党领导的社会主义国家,第一个分配要强调权力和责任的平衡,权力和权利的平衡。第二个分配要实现权利和义务的平衡。通过合理地分配权利和义务创造和谐的社会利益关系,维护社会稳定。
第三,法调整人的社会行为。一个社会存在很多行为规范,如宗教规范、伦理规范、道德规范等。和其他规范相比,法律规范的调整范围是特定的,即调整人的社会行为。人注定要在社会中生活,和其他人发生关系并可能产生矛盾和冲突。权威与服从、群体和个体,长远利益和眼前利益、社会秩序与个人行为等矛盾在社会中普遍存在,有效调控社会矛盾是法律的重要职能。
第四,法调整社会利益关系,确认和维护国家政权赖以存在的经济基础。经济基础既包括自然资源的管理,物质财富的生产,也包括经济制度。任何社会的立法者都把维护国家政权的经济基础作为重要任务。法对经济基础的作用主要有三种,一是保障作用。通过设定权利和责任,鼓励、支持符合法定经济制度的行为,惩治违反和破坏法定经济制度的行为;二是规范作用。通过法律制度规范经济活动,将其纳入健康发展的轨道。三是指导作用。通过立法调整与经济制度相关的社会关系,改变旧的制度,引导建立符合生产力发展要求的新的经济制度。
第五,法由国家强制力保证实施。道德也是一种行为规范,它是人们基于一定物质条件而形成的对善与恶、光荣与耻辱、正当与不正当等标准来评价人们行为的观念,依靠社会舆论和内心的信念来维持。法律是靠国家强制力的保障实施的。法律实施有三种基本形态:一是法的执行,即国家机关执行和适用法律;二是法的遵守,要求国家机构、公职人员、社会团体、公民个人严格按照法律的要求作为,任何组织和个人都不得有超越法律的特权;三是法的适用,行使国家司法权的国家机关极其工作人员依照法律赋予的职权和程序适用法律。对立法者来说,搞清楚那些事情属于道德调整范畴,那些事情属于法律调整范畴,对于提高立法质量非常重要。有时候社会反映强烈,要求立法机关立法的事情恰恰不属于法律调整范围。另一方面,在有些问题上,法律和道德互相渗透,法律中也会包含一些统治阶级认可的道德要求。
(二)坚持马克思主义的法律观
法律对于一个社会如此重要,怎样才能有好的法律来治理国家,是人类不断探索的主题。这个问题经历了客观主义、主观主义和主客观相结合主义的几个大的发展阶段。
资产阶级革命以前,主流立法理论认为法律是神的意志,人类没有能力给自己制定规则。贬损世俗社会,崇尚天国是当时对法的认识论特征。主观主义的立法理论强调法的意志性。它是和自然科学的发展以及由其带来的生产力的发展相适应的。经过启蒙运动和文艺复兴,代表新兴资产阶级意志的思想家们提出了法律是人类理性的观念,认为人民可以选出自己的代表制定理性的法律来管理社会。马克思主义的产生带来了对法律本质认识的飞跃。马克思恩格斯认为,立法是社会的统治阶级为了实现一定目标的有意识的活动,如何对复杂的利益关系进行调整,取决于立法者的意愿。但是意愿不是随心所欲,是要受到诸多条件制约的。立法者不仅要表达自己的意志,也要兼顾其他利益集团的意志。公共领域的立法要特别考虑社会公共意志。马克思曾经指出,立法者“通过法律形式来实现自己的意志,同时使其不受他们之中任何一个单个人的任性所左右”。立法还必须符合事物发展的客观规律。违背客观规律的立法必然会受到规律的惩罚。
在我国改革开放新的历史条件下坚持马克思主义法律观具有重要意义。我国的法律是党的主张、人民意志和依法治国的有机统一。法律是一个社会中阶级力量对比关系的集中表现,是统治阶级调整社会关系的手段。我国是人民当家作主的社会主义国家,立法者由人民选举产生并对人民负责,最大限度地表达人民的意志和利益是我国立法的宗旨。我们也必须清醒地认识到法律是一定经济基础之上的上层建筑,法律永远不能超出社会经济条件所限定的范畴和结构。
二、我国立法法确立的主要制度
2000年九届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国立法法》。这部法律是我国立法制度发展的里程碑。制定立法法的目的是规范立法活动,健全国家立法制度,确定不同法律等级的调整范围,严格立法程序,保障公民权利,维护法制统一。
我国宪法第五十八条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”第六十二条规定:“全国人民代表大会行使下列职权:(一)修改宪法;(二)监督宪法的实施;(三)制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”第六十七条规定:“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:(一)、解释宪法,监督宪法的实施;(二)制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;(三)在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得和该法律的基本原则相抵触(四)解释法律。”
在这个基本框架之下,全国人大组织法、地方组织法、全国人大及其常委会议事规则对立法权限的划分、立法程序、法律解释等问题又作了进一步的规定。立法法针对当时立法工作中存在的法规、规章超越权限、下位法和上位法相抵触、法律之间、法规之间、规章之间互相矛盾、冲突或者不衔接、法律制定过程中不同部门通过立法争夺部门利益等问题,对法律、法规及规章的权限划分、制定程序和适用规则等作了规定,目的是提高立法质量,维护国家法制的统一。
(一)立法体制
我国是统一的、单一制的国家,各地方经济、社会发展又很不平衡。与这一国情相适应,在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下,为了使我们的法律既能通行全国,又能适应各地方千差万别的不同情况的需要,在实践中能行得通,立法法根据宪法确定的“在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”的原则,确立了我国的统一而又分层次的立法体制:
1.全国人大及其常委会行使国家立法权。
2.国务院即中央人民政府根据宪法和法律,制定行政法规。
此外,国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。
3.省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规;较大的市(包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人大常委会批准后施行。
经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定,还可以制定法规,在经济特区范围内实施。
4.自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效,自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。
5.中华人民共和国特别行政区根据宪法的规定,在《香港基本法》和《澳门基本法》的框架内行使立法权。
在分层次的立法体制中保持保证法制统一,主要靠两个制度:一是明确不同层次法律规范的效力。宪法具有最高的法律效力,一切法律、法规都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规,行政法规不得同法律相抵触。法律、行政法规的效力高于地方性法规和规章,地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触。地方性法规的效力高于地方政府规章,地方政府规章不得同地方性法规相抵触。二是实行立法监督制度。行政法规要向全国人大常委会备案,地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案,规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规,国务院有权改变或者撤销不适当的规章。(未完待续)
