资源枯竭型煤炭企业的战略转移是困扰衰退矿区的一大难题。资源枯竭型煤炭企业多数集中在老工业基地，下岗人数多、企业持续经营困难，如果没有接替的资源和产业，企业将面临关闭破产。为延续企业的生命周期、争夺资源及占领市场，徐州矿务集团公司、淄博矿业集团公司、肥城矿业集团公司等10余家资源枯竭型煤炭企业跨
基础设施投入不足。基础设施主要包括水利、电网和交通基础设施。煤炭行业属于高耗水、电行业，水利电网建设是持续生产的支持因素，而交通基础设施的完善程度直接影响煤炭的运输成本。当前部分西部省份水、电网、公路等基础设施投入严重不足，提升了煤炭企业的经营成本；一些当地政府甚至要求投资企业在投资的同时必须建设公路、电网等配套设施，一定程度上阻碍了企业的跨区域转移。
项目融资机制不完善。煤炭行业具有高投入特性，前期的勘探及提升、通风、井下运输等固定资产投资均需巨额资金。此外，煤电、煤化工、煤建材、煤焦化、煤汽化等高附加值的产业链项目成本比煤炭开采的成本更高，这对于近几年刚刚由低迷复苏的煤炭企业来说是一笔沉重的债务负担。目前西部煤炭资源开发融资主要依赖于银行贷款，融资渠道单一，融资的项目多为资源一次性开发，资源深加工、技术改造项目支持力度明显不足。融资机制不完善成为资源枯竭型煤炭企业跨区域转移的主要制约因素。
产业政策匮乏。资源枯竭型煤炭企业所转移的产业政策匮乏，主要体现为：缺少重点扶持高附加值的煤电一体化和煤化工项目的具体政策，缺乏企业进入的市场集中度目标规划以及财政、税收、信贷政策以引导企业购并。
人才政策尚不健全。西部地区的煤炭企业多为小煤矿，矿工多为农民协议工，管理人员大多缺乏基本的生产技术管理知识，采矿、煤矿机电等专业人才以及管理人才较为匮乏。因此政府的人才政策对于资源枯竭型煤炭企业的技术管理人员转移以及西部地区的可持续发展尤为关键。现阶段西部地区煤炭资源开发人才政策尚不健全，其政策侧重于人才引进，至于人才权益保障、人才评价与激励政策等还有待完善。
“十一五”是煤炭工业发展的黄金时期，为促进资源枯竭型煤炭企业的跨区域转移，实现西部能源产业升级，应重点做好如下工作：
推进采矿权的市场化。政府促使采矿权市场化的目的是发挥市场机制配置资源的基础作用，通过矿产资源商品化，赋予资源经营者以独立的经济法人地位，使矿产资源的产权进入市场，流向综合效益更高的企业，实现矿产资源的有效配置。政府可用法律规定矿产资源市场必须采用公开的方式进行招标、竞标、拍卖。要建立严格的产权登记制度，对矿产资源进入市场进行有效监督，减少“寻租”行为的发生。
加大基础设施投入。基础设施投入一般以地方政府的投资为主。对于重大的基础设施投资项目，中央政府需给予相应的优惠政策；可通过发行长期国债进行基础设施建设；鼓励外资和民营资本投资公共设施；组织银团贷款对基础设施项目融资；对于跨区域开发资源且附带建设基础设施的资源枯竭型煤炭企业，可放宽贷款条件，给予适当的投资补贴并允许企业获得铁路、国道等沿线的土地使用权。
完善融资机制和产业政策。按照偿还能力、规模投资能力、项目类别、技术水平等原则建立优惠贷款机制，重点扶持煤电一体化、煤炭液化、煤制甲醇等高附加值的产业链项目；充分发挥股票、债券市场的融资功能；发展能源期货、能源产品票据贴现等金融创新产品；设立西部能源开发基金，基金主要用于促使产业升级的能源项目；政府可以出台有利于企业跨区域购并的政策，如设立资产重组或企业集团购并的专向贷款；以市场集中度为目标，强化煤炭企业投资规模准入制度。
健全人才政策。主要包括：建立人才绿色工作证制度，落实住房、医疗、社会保障、家属就业等人才引进政策；简化煤炭业高层次专业技术管理人员引进手续；健全人事争议仲裁和人才合法权益有效保障制度；完善人才评价制度，专业技术人员可以不受户籍、档案的限制，参加专业技术资格评审或考试；实行高层次技术管理人员特岗特薪制；建立人才支持与项目支持相结合的长效机制。（作者单位：南京航空航天大学）
