政府间财政转移支付是基于各级政府之间的财政能力差异,旨在实现区域和政府间公共服务水平均等化的一种财政资金转移制度。解读政府间财政转移支付,可以从以下几个角度入手。
通过政府间财政转移支付体系弥补财政分权的先天不足。政府间转移支付的基本前提是财政分权。奥茨认为:不同群体间的消费能力是不同的
通过政府间财政转移支付矫正政府辖区的外部性问题。地方政府在其辖区内提供公共产品的受益范围和成本承担范围有可能超越其辖区界限,使其他辖区的政府受益或受损,或影响到上级政府的宏观战略目标实现。这种外部性的存在也有可能使地方政府的行为出现扭曲和偏差。政府间转移支付体系的建立,将协调这种内在矛盾,为这部分公共产品提供重要的资金来源。
通过政府间财政转移支付缓解纵向和横向财力不均衡的问题。各地方政府间横向财力不均衡,主要因为区域资源禀赋、经济发展水平差异对税收收入的影响。而纵向财力是否均衡则取决于政府层级多少和中央财政对财力的集中控制程度。在我国,由于政府层级过多,影响财力在各级政府之间合理、均衡地分配,同时,从地方到中央,集中控制能力层层增强,财力层层集中,在县乡基层政府履行事权与可用财力之间高度不对称,纵向财力失衡的问题突出。政府间在纵向和横向之间的财力不均衡问题只能通过财政转移支付途径来协调。
基于上述分析,笔者认为,和谐型财政转移支付,是以政府为主体对财政资源的再分配过程,这一分配的总体目标是实现效率和公平的基本统一,实现成果和效益合理分享、成本和风险合理分担,保持各级政府行政能力和公共服务能力的大体均衡。同时在设计和谐型财政转移支付架构时,应遵循目标明确、功能突出、结构合理、程序规范、因素分配、信息透明的原则。
我国现行的政府间财政转移支付体系主要是以1994年推行分税制财政体制为基础而逐步建立的。这一体系对确保困难地区政府正常运转和基本公共服务的提供、遏制地区间财力差距的扩大趋势和国家重大政策的顺利实施发挥了重要作用。但同时也还存在不少问题:1、转移支付形式分散、项目繁杂,政策目标难以集成。2、转移支付结构不合理,均等化效果难保障。3、专项转移支付比重偏大、功能泛化,运行失范。4、税收返还“基数法”痕迹过重,财力失衡加重。5、转移支付法律法规体系和监督考评机制有待健全。
根据社会主义公共财政体系建设的内在要求和国外财政转移支付实践经验,我国政府间财政转移支付应以促进基本公共服务均等化为目标,做进一步的调谐。
一是要调整和规范转移支付结构。1、形式结构合理化。针对转移支付种类繁多的弊端,应结合增值税分享比例的调整取消税收返还，将原体制补助与一般性转移支付合并,将专项补助范围收缩到基础教育、公共卫生、社会保障、环境保护、社会治安、基础设施等项目上,以保障各地区基本公共服务水平大体均衡;将年终结算补助按照具体内容的性质分解后相应划入一般性补助、专项补助和临时性补助之中。2、数量结构合理化。现行转移支付在数量上以专项转移支付为主、一般性转移支付为辅,对此应进行相应调整,基本方向是缩小经常性专项补助比重、提高一般性财力补助比重,以有利于提高地方政府对一般公共服务的保障能力和财政自主化水平。
二是要逐步改革现行税收返还办法以完善一般性转移支付。一般性转移支付的成效直接决定转移支付制度的成败。现行分税制格局下中央财政很难从收入增量中安排较多财力用于对地方的转移支付。要达到均等化目标,必须打破现有利益分配格局。对税收返还存在的问题应尽快改革,可将税收返还的一定比例作为一般性转移支付的资金来源,该比率开始可设计低一些,此后逐年递增,最终为一般性转移支付为雏形的均等化转移支付制度所取代。
三是要建立健全转移支付的监督考评机制。有效的监督考评机制是实现转移支付目标的重要保证。首先,为反映转移支付的整体情况,增强转移支付的连续性和计划性,正确核算和反馈转移支付的社会经济效果,便于各方面对转移支付实施监督,有必要建立转移支付的专项预决算和滚动式五年计划,并按一般性拨款和专项拨款等分别编列,由财政部门负责编制报同级人大审议批准后执行。其次,根据转移支付形式的不同特点可相应制定不同的监管方式。对一般性转移支付的具体用途要以预算法为准绳,通过同级人大和上级财政对预决算的审查和预算执行情况的监督来实现。对专项拨款,则要仔细审查项目的重要程度和可行性报告,合理测算每类项目所应给予的补助数额并按期拨付资金;要通过项目验收、效益考核和经验总结等程序对每个项目进行全过程跟踪的监督管理。再次,对转移支付的执行效果,要建立专门的绩效考评体系和一系列量化指标,对其社会效益和经济效益进行考察评价,以保障实现转移支付资金运用的政策目标。
四是要实现政府间转移支付的法制化。为推动依法理财,我们有必要完善财政转移支付方面的立法,通过法律法规来进行严格规范,使政府间的财政转移支付有法可依。我们应在认真研究借鉴国外经验的基础上,制定相应的《财政转移支付法》等类似法律法规,以推进政府间财政转移支付的法制化进程。
五是要建立纵横交错的立体化转移支付模式。现行纵向转移支付为主的模式,使转移支付完全由中央财政承担,资金压力和工作难度都很大。同时,单一的纵向补助方式使中央财政集中的财力过大,也难免有人为因素的非正常影响,透明度低,容易滋生腐败。这些不足可以适度通过横向转移支付进行弥补,横向转移支付不仅能提高转移支付的透明度,将富裕地区对贫困地区的财力援助放在明处,促进地区间的互助合作,而且还能有效地减轻中央财政的资金和工作压力。实行纵横交错的立体化政府间财政转移支付模式前景广阔。
(作者单位:湖南大学工商管理学院)
