我国的改革发轫于农村,并率先从农村取得了突破。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)是今后我国继续推动农村改革发展的纲领性文件,为此,本报专门就转变农业发展方式、积极发展现代农业、改善城乡二元结构这一主题采访了国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河研究员。
马晓河认为,十七届三中全会通过的《决定》体现了“五新”:第一,在理论上有新高度;第二,在制度上有新安排;第三,在政策上有新突破;第四,在举措上有新实招;第五,对农民有新实惠。总之,《决定》是一份代表广大农民最根本利益、体现当前和未来农村改革发展需要的纲领性文件。
农业是安天下、稳民心的战略产业。当前我国正处在继续推进改革开放新的历史起点上,在这个历史起点上,农村改革发展的任务仍然重大而深远。《决定》提出:没有农业现代化就没有国家现代化,没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定,没有农民全面小康,就没有全国人民全面小康。正是基于这“三个没有”,《决定》作出了当前我国农村改革发展“三个进入”的重要判断:第一,我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段;第二,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期;第三,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。马晓河指出,过去这“三个进入”散见于各个文件之中,这次是第一次集中起来写入了中央文件,这充分体现了中央对我国农村改革发展所处阶段性特征的准确把握和科学判断。
城乡二元结构造成的深层次矛盾突出
《决定》指出,我国农村正在发生新的变革,我国农业参与国际合作和竞争正面临新的局面,推进农村改革发展具备许多有利条件,也面对不少困难和挑战,特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。对此马晓河指出,正如《决定》中所分析的,当前我国农村改革发展存在四个矛盾:
1.农村的经营体制尚不完善,农业生产经营组织化程度低,农产品市场体系、农业社会化服务体系、国家农业支持保护体系不健全,构建城乡经济社会发展一体化体制机制要求紧迫;
2.农业发展方式依然粗放,农业基础设施和技术装备落后,耕地大量减少,人口水资源环境约束增强,气候变化影响加剧,国际粮食供求矛盾突出,保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大;
3.农村社会事业和公共服务水平较低,区域发展和城乡居民收入差距扩大,改变农村落后面貌任务很艰巨;
4.农村社会利益格局深刻变化,一些地方农村基层组织软弱涣散,加强农村民主法制建设、基层组织建设、社会管理任务繁重。
对于这些矛盾,马晓河强调,我国的城乡二元结构是历史形成的制度障碍,具有长期性和复杂性。我国的城乡二元结构不是建国以来才有的,历史上就有,不过建国后计划体制强化和固化了它。改革城乡二元结构应有一个长期过程,它会随着经济的发展、经济水平的提高逐步弱化并最终消除,在较短时间内企图完全破除二元结构是不可能的。如果立刻实现城乡一体化,带来的社会问题和相应成本会非常大,所以长期固化的二元结构,只能是靠逐渐改革,在发展中来加以化解。此外,中国的城乡二元结构制度不是单一的,表现在方方面面,比如说就业、社会福利、住房、子女上学、看病、养老,等等,这些方面的改革,可谓牵一发而动全身,因此,要消除这种制度障碍,实现城乡一体化,需要改革的不只是一个方面,而是方方面面都要进行改革与完善。马晓河强调,正是由于当前我国城乡二元结构的复杂化和系统性,既有经济又有体制,还有文化意识,要想彻底消除它,只能采取渐进式的改革方式,随着经济的发展和改革的推进逐步来化解。
建立促进城乡经济社会一体化制度突出三个创新
马晓河指出,《决定》用“三个最”对推进农村改革发展的必要性和紧迫性作出了精辟概括:农业基础仍然薄弱,最需要加强;农村发展仍然滞后,最需要扶持;农民增收仍然困难,最需要加快。这“三个最”是对加强农村改革发展的最新概括和最新表述,也表明了在新形势下推进农村改革发展的艰巨性、繁重性。
建立城乡经济社会一体化制度是《决定》的最大亮点之一。《决定》在加快城乡一体化进程上作出了一系列新部署,提出了更具可操作性的内容。首先,第一次明确提出农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等方面逐步实现与城镇居民享有同等待遇;尽快制订和实施农民工养老保险关系转移接续办法等。其次,强调推进户籍改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。第三,强调扩大县域发展自主权,明确提出依法探索省直管县的体制,依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限,形成“城镇化和新农村建设互促共进机制”。马晓河认为,《决定》按照统筹城乡发展的要求,立足“放活”,突出城乡一体化制度建设,力促公共资源在城乡之间的均衡配置、生产要素在城乡之间的自由流动,推动城乡经济社会融合,其意义十分深远。马晓河说,可以预见,随着《决定》中一系列战略部署落到实处,我国城乡差距持续扩大的矛盾将会逐步得到扭转,城乡一体化的美好前景一定可以实现。
采取“七大举措”积极发展现代农业
马晓河认为,《决定》回答了发展现代农业要按照什么要求、以什么途径、实现什么目标的问题,指出发展现代农业要明确目标、制定规划、加大投入,集中力量办好关系全局、影响长远的大事,并提出了发展现代农业的七大举措。马晓河说,这七大举措抓住了我国农业现代化的核心问题。
七大举措中的第一项是要切实保障粮食安全。马晓河认为,在当前全球粮食价格上涨的情形下,粮食问题已成为世界各国都必须面对的严峻问题。在去年以来全球粮价上涨的过程中,我国政府能够调控粮价,保持粮价稳定,这是值得肯定的。正如《决定》中所说,“粮食安全任何时候都不能放松,必须长抓不懈。”我们必须对此始终保持清醒的认识。
马晓河分析,《决定》强调要构建粮食安全体系,落实和分担国家粮食安全责任,充分调动农民种粮、地方抓粮两个积极性,加快实现粮食增产、农民增收、地方财力也能增强的目的。在重大举措上,《决定》提出,抓紧实施粮食战略工程,推进国家粮食核心产区和后备产区建设,加快落实全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划。
推进农业结构战略性调整是七大举措的第二项内容。马晓河指出,农业现代化需要农业产业化,农业产业化的发展,必然要求对农业结构进行战略性调整。要“以市场需求为导向、科技创新为手段、质量效益为目标,构建现代农业产业体系”。为此,《决定》在产业布局规划、特色农产品发展、农产品加工和优质化等方面提出了要求。《决定》特别提出,要加强农产品质量安全工作,对农产品质量要实施全程监控、各个环节落实责任,杜绝不合格产品进入市场。
第三项举措是加快农业科技创新。农业发展的根本出路在科技进步。当今世界,科技创新是各个产业发展都必须强调的核心内容。马晓河说,《决定》指出,要依靠原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新,促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化,并围绕“三化”提出了农业科技创新的三个重点领域。《决定》要求,要深化科技体制改革,加快“两个体系”建设,即农业科技创新体系和现代农业产业技术体系。在创新措施上,提出建立农业科技创新基金,实施转基因生物新品种培育科技重大专项。
第四项举措是加强农村基础设施建设,《决定》从农田、水利、农机等方面作了重大部署。《决定》强调,一要实施大规模土地整治,改造中低产农田,大幅度提高稳产高产农田比重。二要集中建成一批大中型水利骨干工程,确保2010年底完成大中型和重点小型水库除险加固任务,力争2020年基本完成大型灌区续建配套和节水改造任务。三要支持农用工业发展,加快农业机械化。
第五项举措是在农业社会化服务体系方面,马晓河解读,《决定》提出要建设一个体系,即加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充、公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。为此,《决定》对公益性服务、经营性服务和农村流通现代化都提出了具体要求。
第六项举措是促进农业可持续发展。在此项内容里,《决定》指出,要按照建设生态文明的要求,发展循环农业、生态农业、节约型农业。并在生态工程建设、生物资源保护、农业多功能性等方面提出了政策要求。
第七项举措是扩大农业对外开放。《决定》提出,农业对外开放要坚持“引进来”和“走出去”相结合,提高统筹两个市场、两种资源的能力。鼓励出口劳动密集型和技术密集型产品、适度进口结构性短缺农产品。并对外资外商进入国内市场以及培育农业跨国企业作出了政策安排。
马晓河强调,上述七大举措的实施,就是要按照高产、优质、高效、生态、安全的要求,加快转变农业发展方式,推进农业科技进步和创新,加强农业物质技术装备,健全农业产业体系,最终提高“三率”:即提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率,增强“三力”:即增强农业抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力。
