日前,中国人民大学法学院教授、宪政与行政法治研究中心执行主任、《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)起草专家组成员莫于川接受本报记者的专访,畅谈30年政府信息公开的发展历程。
政府信息公开是对公众负责,也是人民主权这一宪法原则在行政领域的具体体现
记者:今年是改革开放30周年。30年来,全国各地在信息公开的实践和立法上进行了哪些探索?
莫于川:多年来,许多机关和企事业单位在推进信息公开方面进行了积极探索,一度兴起了“村务公开”、“厂务公开”、“警务公开”的热潮。各地创造了许多做法,既保障政务公开的健康发展,又推动了行政管理创新。比如,许多地方创办了行政服务中心,简化了工作程序,提高了办事效率。再如,河北邯郸市推进行政权力公开透明运行的试点工作,将行政机关和行政首长的职权进行逐一清理并向社会公示,取得了积极成效。另外,一些地方充分利用网络资源,建设政府门户网站并不断完善,突出政务公开,加强了与社会公众的交流互动。各地取得的成果,可以说已经不逊色于发达国家的做法,它们是行政改革创新的星星之火。
我国政府信息公开立法走的是地方先行,积累经验后在全国推行的路径。2002年11月,广州市政府制定了《广州市政府信息公开规定》并于次年1月1日起施行,这是我国第一部规范政府信息公开行为的政府规章。时隔一年,《上海市政府信息公开规定》出台。据我了解,在《条例》出台前,全国31个省、自治区、直辖市都建立了不同形式的政务公开制度。这些规章制度的建立,为保障个人和组织的知情权,增强行政透明度,监督政府机关严格依法行政,提供了法律依据。
记者:所有变革都是从观念开始的。这些年来政府信息公开的观念发生了怎样的变化?为什么会有这样的变化?
莫于川:观念就是人们的眼镜,戴什么眼镜就看见什么样的世界。在1978年以前,我国实行计划经济体制,主要依靠政策行政。改革开放以来,开始注重个人权利和国家权力的平衡,逐步建立和发展现代市场经济,逐步推动行政公开,全面推进依法行政。30年来,信息公开、阳光政府的现代法治观念越来越受到重视,这方面的进步值得充分肯定。
这个变化从根本上说,是由于市场经济是一种民主经济形态,因此,与经济社会发展密切相关的行政管理和服务体系,也需要积极进行改革和完善。
信息公开首先是政治民主化的要求。公开是民主的核心理念,也是法治的必备要素。政府信息公开是对公众负责,也是人民主权这一宪法原则在行政领域的具体体现。让公众参与到公共管理过程中来,通过掌握政府信息,对政府作出评价,来帮助政府更有效地进行运作,这对于监督政府行为,特别是防止腐败能起到重要作用。这样的观念,日益成为人们的共识。
第二,信息公开是宪法的精神和要求。我国宪法规定了公民有批评、建议、申诉、控告和检举的权利,国家机关和工作人员必须接受人民监督。由此人们发现、引申出来了知情权这一概念,而行使知情权的前提就是政府信息公开。
第三,信息公开是打造阳光政府、建设法治政府的要求。2004年颁行的《全面推进依法行政实施纲要》是指导我国行政法治建设的纲领性文件,《纲要》对政府信息公开法制建设提出了具体要求。《条例》正是对于《纲要》确立的打造阳光政府、建设法治政府这一宏大目标的立法保障,打造阳光政府由此成为建设法治政府的必由之路。
政府信息公开工作的法治化是建设法治政府和服务型政府的一项革命性举措
记者:从长期来看,您认为《条例》的实施对于推进依法行政、建设法治政府有什么意义?
莫于川:可以说,《条例》是30年来我国政府信息公开法制发展的最新成果,也是进一步深化改革的起点。认真实施《条例》将对政府管理创新和民主法治的发展产生重大而深远的影响。
《条例》的实施,一是使行政公开有了全国性的较高位阶的法律依据。以前,行政公开的法律基础不强,一些应该公开的信息没有公开,造成政府和民众信息不对称。二是强化了公民的知情权。过去公民处于被动地位,如果政府不公开有关信息,公民也无能为力。现在《条例》为知情权、参与权、表达权、监督权提供了必要的法律保障。三是为构建阳光政府打下了基础。阳光是最好的防腐剂,行政权力公开透明运行会大大地降低腐败行为发生的机率。
一句话,政府信息公开工作的法治化是建设法治政府和服务型政府的一项根本性、革命性举措,其重大而深远的意义将会日益显现出来,逐渐被人们真切和深刻地感受到。
记者:既然《条例》是进一步深化改革的起点,那么放眼未来,在推进信息公开、建设法治政府的道路上还有哪些工作要做?
莫于川:从行政神秘主义转向阳光政府是一场深刻的行政管理变革,不可能一帆风顺。特别是在区域发展不均衡、政府层级繁杂的我国,实现这一进程殊为不易。
《条例》施行之后的当下,紧要工作包括:一是加强机构和人员队伍建设,理顺工作职能和责任界限;二是各级政府应尽快清理政府信息以编制公开目录,加以公布并及时更新;三是加强政府网站建设,保障信息发布、检索、申请等基本功能的实现;四是务必作出投入,将档案馆和公共图书馆辟为公开场所并配置必要设备;五是制定规范性文件以建立基本工作机制;六是抓住典型案例进行剖析,总结经验,加大宣传力度,形成良好的外部环境。
可以说目前我国行政公开法治建设获得了重大机遇,同时也面临挑战,需要各级政府机关和行政公务人员给予足够重视、作出积极努力,也需要全社会的支持和参与,为《条例》的顺利施行创造良好的社会条件,也为《条例》上升为法律做好准备。
