人民法院第一个五年改革纲要
1997年10月召开的党的十五大,提出了依法治国、建设社会主义法治国家的历史任务,并且强调要推进司法改革,从制度上保障司法机关依法独立行使审判权和检察权。1999年3月召开的九届全国人大二次会议,把依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略用
这一阶段的中国司法改革具有三个明显的特征:第一,推进司法改革,已经成为党的意志的法权要求。在我们党的历史上,党的十五大第一次鲜明地提出要推进司法改革。这就使司法改革从司法机关的自身工作上升为党的主张,凝聚为党的意志,从而为推进司法改革提供了坚强的政治保证。第二,推进司法改革,已经成为治国方略的有机组成部分。党的十五大以及其后的宪法修正案,确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。这就为推进司法改革奠定了坚实的宪政与法制基础。推进司法改革,不仅成为建设社会主义法治国家的重要内容,而且成为建设社会主义法治国家的重要动力。这样,就使得司法改革建立在坚实的宪政基础和法制基础之上。第三,推进司法改革,已经成为司法机关的组织化程度更高、实施力度更大的一项重要司法事业。党的十五大以来,最高人民法院于1999年10月颁布了《人民法院五年改革纲要》(以下简称“第一个五年改革纲要”);最高人民检察院于2000年1月颁行了《检察改革三年实施意见》。可见,司法改革的计划性和系统性明显增强,司法改革的组织化程度也进一步提升。这是当代中国司法改革进入新阶段的重要标志之一。
在这一时期,从人民法院来看,司法改革主要在内部层面上全方位展开。“第一个五年改革纲要”第一次系统地阐述了人民法院司法改革的目标和原则,提出了39项具体的改革任务,涉及审判方式改革、审判组织改革、法院内设机构改革、法院人事管理制度改革、法院办公现代化建设、审判管理和社会监督机制改革、法院深层次改革的探索等七大领域,成为指导人民法院司法改革的重要文献。“第一个五年改革纲要”颁行的五年来,以“公正与效率”为基本取向的人民法院司法改革波澜壮阔,蓬勃展开。这一改革主要集中在以下三个领域:
第一,继续深化审判方式改革。这一阶段的审判方式改革在前一阶段改革的基础上,重在完善运行机制,加强制度建设。这一改革成为当代中国司法改革进程中的一个最为活跃、效果较为显著的领域。比如,推行立审分立、审执分立和审监分立等“三个分立”,建立和完善审判流程管理制度,形成促进司法公正的审判运行机制;继续完善并且严格执行公开审判制度,不仅一审案件基本实现了开庭审理,而且二审案件开庭审理的比例也在明显提高;建立民事诉讼证据制度和行政诉讼证据制度,深化民商事审判方式改革,刑事审判方式改革和行政审判方式改革亦日趋活跃;审判监督制度改革逐步展开,力图实现从有错必纠到依法纠错、从无限申诉到有限申诉、从无限再审到有限再审的转变。
第二,继续加大审判组织改革力度。在当代中国,从20世纪80年代后半期开始,就已经开始关注强化合议庭的职能问题。到了人民法院司法改革的第二个阶段,规范审判委员会、院长、庭长与合议庭之间的关系,进一步完善合议制度,则成为这一阶段审判组织改革的重心所在。这一改革的基本要求是:强化合议庭的审判职权,依法将作出案件裁判的权力交由合议庭行使,少数重大疑难案件才提交审判委员会讨论决定;院长、庭长个人无权决定对案件的裁决,更无权改变合议庭评议的结论;加强合议庭的力量,实行庭长、分管副院长直接参加合议庭担任审判长。在合议制的长期实践与不断探索的基础上,最高人民法院于2002年8月12日颁行了《关于人民法院合议庭工作的若干规定》,明确了合议庭的组成方式、基本职责、运行机制以及与审判委员会的关系等相关事项,从而优化了审判资源的合理配置,巩固和深化了审判组织改革的成果。
第三,继续推进法官人事制度改革。法官人事制度改革从上个世纪80年代后半期就开始逐步启动,直至90年代中期达致了《法官法》的制颁,并且由此开启了当代中国法官职业化建设的行程。而在法官职业化建设的进程中最具标志性意义的,乃是2002年7月召开的全国法院队伍建设工作会议。这次会议鲜明地提出了推进法官职业化建设的历史性任务,强调严格法官的职业准入,强化法官的职业意识,培养法官的职业道德,提高法官的职业技能,加强法官的职业保障,完善法官的职业监督,并且提出了实行法官员额制度、改革法官遴选制度、推行法官助理制度等具体措施。这确乎具有战略性意义。
总的来看,“第一个五年改革纲要”的制定与实施,深刻地改变了人民司法事业的基本面貌,有力地推动了中国法院制度现代化的历史进程。但是在“第一个五年改革纲要”的实施过程中还存在一些困难和问题,主要是:改革的进展还不够平衡,改革的统一性和规范性还不够,司法改革与相对不完善的现行法律制度的冲突日趋明显。
当代中国司法的体制性改革
进入新世纪以来,当代中国的司法改革面临着全新的境况和重要的战略机遇。加入世界贸易组织,不仅给中国带来了一个全新的国际政治、经济与法律环境,而且有力地推动着当代中国司法制度的创造性转换。2002年11月召开的党的十六大,第一次全面提出并且阐述了推进司法体制改革的历史性任务。由此,当代中国的司法改革进入了第三个发展阶段。
与前两个阶段的司法改革进程明显不同的是,这一新阶段的司法改革更多地触及体制性层面的问题。所以,党的十六大用司法体制改革(而不是司法改革)来统摄当代中国司法领域的发展取向。它把保障在全社会实现公平和正义视为社会主义司法制度的本质性特征,进而强调要健全司法体制,按照司法公正的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制;强调要从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权;强调要改进司法管理制度,改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。显然,处于新世纪新阶段的当代中国司法体制改革的历史性任务,就是要积极稳妥地推动从传统型司法制度向现代型司法制度的革命性转变,实现当代中国司法制度的现代化,建设中国特色的社会主义司法制度。
为了贯彻落实党的十六大关于推进司法体制改革的战略部署,党中央专门成立了司法体制改革领导小组,具体负责领导和部署司法体制改革工作。这在我们党的历史上是第一次。2004年底,党中央转发了中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见,确立了司法体制改革的基本原则,确定了35项改革措施,部署了今后一个时期全国司法体制和工作机制改革的主要任务。根据中央的统一部署,最高人民法院于2005年10月26日颁布了《人民法院第二个五年改革纲要》(以下简称“第二个五年改革纲要”);最高人民检察院于2005年9月12日颁行了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》。这表明当代中国的司法改革开始进入了体制性改革的新阶段。
“第二个五年改革纲要”提出了2004年至2008年人民法院司法改革的50项基本任务,主要是:改革和完善诉讼程序制度,实现司法公正,提高司法效率,维护司法权威;改革和完善执行体制和工作机制,健全执行机构,完善执行程序,优化执行环境,进一步解决“执行难”;改革和完善审判组织和审判机构,实现审与判的有机统一;改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度,为人民法院履行审判职责提供充分支持和服务;改革和完善司法人事管理制度,加强法官职业保障,推进法官职业化建设进程;改革和加强人民法院内部监督和接受外部监督的各项制度,完善对审判权、执行权、管理权运行的监督机制,保持司法廉洁;不断推进人民法院体制和工作机制改革,建立符合社会主义法治国家要求的现代司法制度。在党中央的统一部署和最高人民法院的具体指导下,人民法院司法改革取得了比较明显的进展。2007年11月23日召开的全国法院司法改革工作会议,全面总结了人民法院两个五年改革纲要的实施情况,其中与“第二个五年改革纲要”有关的重要改革事项主要有:一是改革和完善死刑核准制度。最高人民法院从2007年1月1日起统一行使死刑核准权。为了坚决确保死刑案件审理质量,自2006年7月1日起,全国高级法院死刑第二审案件全部实现开庭审理。二是改革和完善民事再审制度。2007年10月,十届全国人大常委会第三十次会议通过了修改的民事诉讼法,推动了民事再审制度改革的深入展开,以期回应人民群众解决“申诉难”、“申请再审难”问题的要求和期待。三是改革和完善执行制度。修改的民事诉讼法为了解决“执行难”这一司法难题,改革执行案件管辖制度,依法保护当事人对执行案件的管辖选择权;建立立即执行、财产申报和当事人申请督促执行制度,提高执行工作效率;建立和完善执行异议和异议之诉制度,切实维护当事人的合法权益。四是改革和完善审判组织制度。2007年9月,最高人民法院制定了关于审判委员会制度改革的实施意见,进一步健全了审判委员会的机构设置、工作程序和运行方式。全国部分高级法院和中级法院设立了刑事和民事行政两个专业委员会,并且按照同级党政部门副职的规格和条件配备了专职委员。根据十届全国人大常委会第十一次会议通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》,自2005年5月1日以来,全国各基层法院共选任了5万余名人民陪审员,进一步保障了人民群众的司法参与权,促进了司法民主制度建设。此外,在改革和完善案件管辖制度、改革和完善司法审判管理制度、完善诉讼调解制度和人民法庭工作机制、深化法官管理制度改革、推进诉讼收费制度改革和司法鉴定制度改革等方面,也都取得了不同程度的进展。但是,应当看到,由于“第二个五年改革纲要”的实施时间比较短,加之其他一些因素的影响,既定的50项司法改革任务,有的并没有得到很好的落实,司法改革的推进与既定的改革目标之间还存在一定的差距。然而,就总体而言,由于“第二个五年改革纲要”的实施,在一定程度上触及了司法领域的体制性层面的问题,因而为下一步深化司法体制改革积累了宝贵的经验,打下了重要的基础。
2007年10月召开的党的十七大,是在我国改革开放进入关键阶段召开的一次十分重要的会议。党的十七大报告从中国特色社会主义事业全局和战略的高度,强调要“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”。要“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。显然,从党的十五大提出“推进司法改革”,到党的十六大进而提出“推进司法体制改革”,实现了从司法改革向司法体制改革的重要转变。在此基础上,党的十七大作出了“深化司法体制改革”的重大战略部署,并且把“建设公正高效权威的社会主义司法制度”作为深化司法体制改革的总体目标,把“优化司法职权配置,规范司法行为”作为深化司法体制改革的两大重点,把“保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”作为深化司法体制改革的基本要求。这清楚地表明,与以往相比,党中央推进司法体制改革的目标更远,方向更明,决心更大。在2007年12月召开的全国政法工作会议期间的座谈会上,胡锦涛同志强调,要深入贯彻落实党的十七大关于深化政治体制改革的指导思想,在总结经验的基础上,从我国国情出发,注意借鉴国外有益做法,继续积极稳妥地推进司法体制改革。要以满足人民群众的司法需求为根本出发点,从人民不满意的问题入手,以加强权力制约和监督为重点,优化司法职权配置,规范司法行为,推进司法民主和司法公开,努力建设公正高效权威的社会主义司法制度。2007年12月26日召开的第十九次全国法院工作会议和此前召开的全国法院司法改革工作会议,根据党的十七大精神和全国政法工作会议精神,对深化人民法院司法改革作出了全面部署,提出了深化人民法院司法改革的四项主要任务,即:(1)优化司法职权配置,解决好法院系统内部权力结构问题;(2)加强保障依法独立公正行使审判权的制度建设,解决好法院如何公正司法的问题;(3)完善制约监督机制,解决好法院如何运转和管理的问题;(4)建设高素质的法官队伍,规范法官行为,解决好法官的组织配置和司法作风问题。
由此可见,当代中国司法改革的第三个阶段,亦即司法体制改革阶段,正在进入一个深化发展的新时期。通过深化司法体制改革,将会有效满足人民群众日益增长的司法需求,建设公正高效权威的社会主义司法制度,充分发挥中国特色社会主义司法制度的优越性。
当代中国的司法改革任重而道远。我们坚信,只要始终把握正确方向,坚持与时俱进,积极稳妥推进,具有鲜明中国风格的社会主义司法改革道路一定会越走越宽广,公正高效权威的中国特色社会主义司法制度必将展示出蓬勃的生机与活力。(全文完)
