编者按改革开放以来,特别是党的十六大以来,村级民主发展迅速,目前取得的成就有哪些、存在的主要问题是什么、下一步如何深化等问题是许多人都关心的,华中师范大学中国农村问题研究中心三位长期关注和研究村民自治学者的谈话给我们带来了丰富的信息。
一、当前村级民主建设的总体状况
刘义强(以下简称刘):刚刚过去的2008年,共有17个省份进行村委会换届选举,涉及4亿多农民,村级民主再次引起社会广泛关注。唐教授,您作为村委会选举研究专家,长期关注村委会选举,特别是连续3届应邀担任省级选举观察员,现场观摩了湖北多个地方的村委会换届选举,您的感受应该很多吧?
唐鸣(以下简称唐):是的,最近3届湖北省村委会换届选举前后,我们都组织选举观察组,对该省10个县(市)的10个“难点村”换届选举进行实地全程观察,这些村被选为观察村,就是因为存在着复杂的矛盾和问题。然而,即便是这些被视为“老大难”的村,绝大多数也都一次选举成功。在整个村委会换届选举过程中,基本能够按照法律、法规进行。从全国其他地方反映的情况看,村委会换届选举正常、顺利,已经成为常态工作。村委会换届选举作为农民三年一度的“大选”,已在广大的乡村田野深深地扎下根来。
刘:我也有同感。在我看来,之所以“老大难”不再难,一是现在越来越多村民的民主意识、法制意识、权利意识普遍增强,违法违规的“小动作”难以操作。二是如今村委会选举的规范化程度一届比一届提高。就拿秘密写票制度来说,已经普及到绝大多数村。虽然不少秘密写票场所简陋,但制度的先进性有效防止了个别人对选举的操纵。三是随着近年来党和国家强农惠农政策的实施,农村干群关系得到很大改善,农民群众对党和政府的亲近感有了很大增强,参与选举的积极性有了较大提高,为村委会换届选举的顺利进行营造了一个良好的环境和氛围。
唐:也应该看到,当前社会上对村级民主存在着这样那样的议论,如说村委会选举中当选的绝大多数是“四种人”,即所谓“富人”、“强人”、“恶人”和“头人(宗族)”。从我们的实地观察和有关数据统计来看,这一看法不符合实际。“富人参选”的情况有,但在整个村委会选举中只占少数,而且能否当选还得看具体情况。其实,“富人”当选并不一定是坏事。有的“富人”造福乡梓,当选前为村里修桥铺路、当选后为村民兴办公益事业;有的“富人”先富带后富,带领群众共同致富。这有什么不好呢?当然,有个别“富人”拿钱出来贿选,这是应当引起高度关注和加以防止的。浙江、山西等地明确规定,对贿选等违法行为,坚持“有报必查,露头就打”。去年,浙江查处了10起违法事件,依法进行了处理。“强人”和“恶人”成为村委会成员的情况有没有?也有。但只是个别。要说大多数当选“村官”都是强凶蛮恶之人,那就太小看农民群众辨别是非的能力了。至于所谓“头人(宗族)”当选的情况,也不是很多。在农村市场化程度大大提高的今天,宗族和家族对农村社会成员的联结纽带作用已经大为弱化。
刘:即便在少数村庄,选民因各种原因选错了人,也大可不必惊慌,民主允许试错。“天下没有免费的午餐”,学习民主也是要交学费的。反过来看,只有付出代价,承担选择的不利后果,农民才能学会珍惜自己的民主权利。民主还有纠错机制。如果经过实践检验,老百姓觉得选错了人,还可以通过届中罢免、换届时另选他人等方式来纠正。
徐勇(以下简称徐):根据我们多年的跟踪研究,我以为,村级民主发展的整体状况不错。农村村民自治是亿万农民在获得生产经营自主权后,迫切希望用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利的产物。从1987年通过的《村委会组织法(试行)》算起,村级民主的发展已有20余年;1998年,《村委会组织法》修订后全面实施,刚过10年。从总体上看,当前村级民主建设状况可以用四句话概括,这就是:村级民主的制度体系日益完善,村级民主的内容不断充实,村级民主的形式愈加丰富,村级民主的实践正在深化。
首先,民主选举日趋规范。村委会选举是村级民主的起点,它促使民主机器运转起来,将民主从书上、墙上引向田间地头。截至2008年底,我国农村有60.1万多个建制村,绝大多数进行了7次以上的村委会换届选举。当前,村委会选举呈现出以下态势:一是选举工作趋于常态。村委会选举从初期需要党和政府强力推进,转变为主管部门的常规工作。二是选举程序不断规范。各地严格按照法律法规的要求进行选举,并在秘密划票等关键的环节,采取了有力措施加以规范。三是选举竞争更加激烈。公开、公平和公正的选举吸引了越来越多的村民自荐参加村委会竞选。四是选民参与日益理性。经过几轮选举,村民知道“选和不选不一样”,“选好选坏也不一样”,因此更加重视手中的选票。五是选举结果令人满意。一大批有文化、懂技术、会经营、愿意带领群众致富奔小康的村民,被选进了村委会班子,村委会成员结构不断优化。
其次,民主决策走向深入,各地普遍建立了以村民会议和村民代表会议为主要载体的民主决策的组织形式,明确了民主决策的事项和范围,规范了民主决策的程序。一些地方创造了“村务大事村民公决”、农村“民主日”等办法,保障村民群众的决策权。
再次,民主管理日渐扩展。当前,98%以上的村制定了村民自治章程和村规民约。近年来,不少地方将各种农村服务性、公益性和互助性社会组织引导到民主管理中,使得民主管理的社会基础和组织机制进一步扩展。
最后,民主监督持续增强。不少地方创立了村民监事会、“民评官”等形式,推动民主监督的深入发展。当前,村务公开已经普遍推行,全国90%以上的县(市、区)编制了村务公开目录,90%以上的村建立了村务公开栏。
如果说村级民主发展初期,是民主选举一马当先,那么,现在则更强调民主选举、民主决策、民主管理和民主监督“四个轮子一套车”的配套建设。在民主选举逐渐规范和完善的同时,着力推动村务公开和民主管理,让权力在阳光下运行,是当前健全农村民主管理制度的新趋势。
二、村级民主建设中的问题及原因
唐:十年前,村委会组织法修订并正式实施后,引起了全社会的高度关注,村级民主建设正在蓬勃发展,但是,通过多年的观察和研究,我感到当前村级民主建设中的确还存在一些亟待解决的问题。如在民主选举中,违法和侵权事件时有发生,“贿选”和暴力因素介入选举等现象有所增加;在民主决策中,有些村在决策重大村务时,干部说了算,把村民自治变成“村干部自治”,等等。
徐:存在问题是不可否认的,关键是如何看待问题及其产生的原因。我认为,首先要历史地看待。今天由昨天而来,中国政治的昨天是什么?在旧中国专制制度下,农民要么“逆来顺受”,要么“铤而走险”,哪来参与政治的民主权利?社会主义制度为人民参政议政提供了基本的制度条件。但“万丈高楼平地起”,中国的民主得一步步走,从基层做起,把基础打牢。村民自治是最广泛的民主实践。农民群众如果把一个村的事情管好了,逐渐就会管一个乡的事情;将一个乡的事情管好了,逐渐就会管一个县的事情,逐步锻炼、提高参政议政能力。我国的村级民主发展才20余年,与长达2000多年的封建专制历史相比只是短暂的一瞬间。也正是这一瞬间,村级民主得到了迅速发展。如此规模、如此进展的村级民主,可以说是创造了又一个“中国奇迹”!在这样一场伟大的历史变革进程中,有点问题是正常的,没有问题才是不正常的。
唐:在我看来,当前村级民主存在的问题与特定的经济社会发展阶段有关。民主不是孤立发展的。农村经济社会文化相对落后,长期形成的城乡二元结构加剧了城乡发展的差距,许多有能力的村民纷纷外流,其利益也随之外流。这就给以土地和村庄为主要依托的村级民主带来了新问题。上世纪90年代,正值村级民主起步和发展时期,但也是农民负担较重和农村矛盾较突出的时期。乡镇政府为了完成各种任务,不得不将任务下派给村委会。村民一腔热情选出了村委会,而选出的村干部却整天忙于各种政府任务,无暇干村民最关心的村务,村民也因此懒得关心村委会选举了。“上面千条线,底下一根针”,给村委会头上压的任务太多就会把它压垮。党的十六大以来,随着废除农业税,建设社会主义新农村,村级民主的外部环境有了很大改善,农村矛盾相对缓和,则为村级民主注入了强大活力。
刘:经验表明,民主发展也有其内在规律。民主的车轮一旦启动,就难以阻止,只能在民主实践中“干中学”,在实践中不断前进。当前村级民主发展中存在的许多问题,与民主发展进程中的“不适应性”有关。这种“不适应性”突出表现为三个方面:一是民主制度建设相对滞后与群众不断扩大的参与需要不适应;二是传统的治理体制与人民参与治理的民主进程不适应;三是群众民主素质和能力相对较低与参与热情日益高涨不适应。这些“不适应”,需要从国家制度建设、乡村治理体制与农民民主素质和能力提高等方面逐步加以解决,非一日之功。
徐:只有准确认识问题,才能有效解决问题。看到村级民主中的问题,脱离历史社会环境和民主发展的规律,将这些问题无限放大,以偏概全,由此得出一些极端性结论,是不负责任的。
三、进一步推动和深化村级民主
徐:实践中出现的问题,只要采取得力措施,通过进一步实践便不难解决。1998年正式实施村委会组织法以来,尤其是党的十六大以来,为解决村级民主建设中的突出问题,推动村民自治的持续健康发展,党和政府采取的积极措施是前所未有的,收到的成效也是前所未有的。2002年,为进一步完善选举制度,规范选举活动,中办、国办发出《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》,要求克服思想认识不足、依法办事不力和发扬民主不够等问题,依法维护农民群众的民主权利。2003年以来,由中央纪委、中央组织部、民政部等10部门组成的全国村务公开协调小组,致力于推动村务公开和民主管理,完善村级民主监督实践。2004年,为了解决村级民主中重形式、轻实效、制度不健全、决策不民主的现象,中办、国办发出《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》,要求采取切实措施,保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权。特别是2007年党的十七大报告将基层群众自治制度确立为我国社会主义民主政治的四项制度之一,村民自治的地位得到重大提升。2008年,党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,将“村民自治制度更加完善,农民民主权利得到切实保障”作为新时期农村改革发展基本目标任务之一,提出“健全农村民主管理制度”的重大要求。今年,针对部分村级组织不健全,班子软弱涣散,村务不公开或假公开,管理不民主等“难点村”问题,全国村务公开协调小组决定开展“难点村”专项治理,力争用三年时间,使现有“难点村”面貌发生根本改变。强调实践、突出实践、扩大实践,推动农村民主管理制度的健全,成为当前农村改革发展的重要内容。可以说,当前是我国农村基层民主发展的一个重要机遇期。
刘:另外,近年来各级政府强农惠农政策力度不断增大,农村改革发展的势头愈来愈好,村民自治的内容和领域也将不断扩大和深化。如中央财政农业补贴一项,继2008年的大幅度提高之后,2009年还会继续提高。强农惠农资金如何使用,新农村如何建设,得由农民群众民主决策、民主监督。
唐:当前村级民主发展的另一个突出特点,是地方的民主创新风起云涌,形成了重视创新、学习创新和推广创新的积极态势。2008年的村委会换届选举中,有16个省(区、市)试点“无提名候选人选举”的办法,降低了选民参与成本。一些省(区、市)采用村党组织选举和村委会选举联动的办法,形成基层党内民主和人民民主良性互动的局面。不少地方创造了村务大事公决制度、“民主恳谈”制度等民主决策制度创新实践;实行了村民票决村干部工资、村级事务契约化管理等民主管理新办法;推广了阳光村务、村务点题公开等新形式;实施了村务监督委员会制度等民主监督新机制,充分体现了村级民主制度创新的源头活水。
徐:春雨知时节,秋实硕果累。我常说,村级民主是草根民主,它的根深深延伸到广大农民群众之中,但毕竟还处于成长过程,还是脆弱的幼芽,我们只有精培育,勤施肥,常剪枝,才能收获丰硕的民主果实。
徐勇:华中师范大学中国农村问题研究中心主任,教授,博士生导师,教育部“长江学者”特聘教授
唐鸣:华中师范大学中国农村问题研究中心教授,博士生导师
刘义强:华中师范大学中国农村问题研究中心讲师,政治学博士
(新华社北京3月31日电)
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