胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出，要加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。这一重大举措，为有效解决目前区域发展中所出现的功能紊乱、区域之间无序竞争等问题指明了方向。
所谓“主体功能”是指在全国的经济社会全局中，为了实现可持续发展，各个不同类型的区域扮演
第一，根据全国各区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，划分出优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，从全国总体发展战略的高度，科学地确定这四类主体功能区的发展定位和发展方向，有利于对全国的国土进行科学的空间管制，在全国范围内构建起经济、社会、人口、资源、环境相互协调的空间开发秩序，引导经济活动、人口、资源在空间上合理流动和集聚，缓解环境脆弱区域的生态压力，恢复环境遭受破坏区域的生态能力。
第二，按照全国的总体战略布局和可持续发展的基本要求，通过明确各区域的主体功能，引导区域之间形成与各自的资源禀赋、环境承载能力、发展潜力相适应的分工格局，有利于促进区域之间协调发展，从而也有利于解决长期以来一些区域之间不顾发展条件、无序竞争，导致产业结构同化、重复建设、资源配置效率低下等诸多问题。
第三，专门设立禁止开发区域和限制开发区域，严格限制这两类区域的开发活动，将有利于从源头上控制我国生态环境恶化的趋势，为治理环境退化、保护自然资源创造条件，为我国实现可持续发展提供生态保障。
第四，通过确定主体功能区的战略性、基础性、约束性的规划地位，为协调其他各类区域开发规划提供依据和约束，为有关政策和法律的制定提供基础。当前，我国涉及到区域发展的各类规划很多，主要有国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划、流域综合开发规划、生态建设规划、水资源综合利用规划等等。这些规划出自国家、地方的各个政府部门，在指导区域发展时往往出现不协调、不配套的问题。主体功能区的设立无疑为这些规划的制定和实施提供了一个科学的基础。
推进形成主体功能区，是在新的发展时期贯彻落实科学发展观、统筹区域发展的一项战略举措。为此，我们要把握好以下几点。
首先，要编制科学的主体功能区规划。科学的主体功能区规划是推进形成主体功能区的基础和前提。笔者认为，为了使主体功能区规划科学、可行，必须把握好这样几个环节:一是坚持以人为本，既要从全国总体发展战略的需要出发，又要充分尊重各地区、各民族人民的发展需求，充分听取广大人民的呼声，走自上而下、自下而上、上下结合的规划编制路线，而不是仅仅依靠少数政府部门、少数研究机构和专家。二是坚持人与自然和谐的可持续发展理念，以尊重自然规律为前提，正确认识各区域的自然环境和自然条件，做到因地制宜，注重发挥比较优势。三是坚持做好调研和分析，制定出科学的主体功能分析评价体系，动员和整合有关方面的研究力量，深入进行实地调研，反复论证，提出科学合理的规划方案。四是处理好主体功能区与行政区划之间的关系。
其次，要构建有利于主体功能区形成的机制。推进形成主体功能区，不仅需要科学的规划，更需要有实施规划、形成主体功能区的机制。因为主体功能区规划的实施主体是政府，所以必须从政府行为的激励与约束机制着手，以引导和规范地方政府向着有利于主体功能区形成的方向努力。
除了改革和创新地方政府政绩考核机制外，中央政府需要根据四类主体功能区所具备的主体功能和发展现状，在产业发展、财政税收、投资、人口流动与就业、资源利用和环境保护等诸多方面，制定真正意义上的区域政策，有针对性地解决四类主体功能区所面临的不同发展问题。
要大力推进形成主体功能区，还要做好以下具体工作。要改革区域发展的宏观调控模式，由过去的“分块”调控逐步转向“分类”调控。改革开放以来，我国先后划分了东部、中部、西部三大经济带，西部、东北、中部、东部四大区域板块，对区域发展进行“分块”调控，实施不同的发展战略。相比较而言，主体功能区实质上是一种类型区，因此推进形成主体功能区，就必然要求国家的区域发展宏观调控模式向“分类”调控的方向转变，运用区域政策有的放矢地解决不同主体功能区的发展问题。
要确立主体功能区规划的法律地位。为了确保主体功能区规划真正成为战略性、基础性、约束性的规划，国家需要从法律上切实保障主体功能区规划的严肃性、权威性，防止出现主体功能区规划在实施过程中流于形式。
要建立主体功能区的监测评估体系。形成主体功能区是一项长期的工作，为了及时把握主体功能区规划实施的进展情况，国家需要建立主体功能区的监测评估体系。包括：主体功能区发展状态的评估指标体系和方法、主体功能区发展的信息采集和分析系统、主体功能区发展的评价结果发布和建议反馈机制等。
要鼓励开展主体功能区规划和建设的科学研究。鼓励有关的专家学者积极投入到主体功能区的规划和建设研究之中，进行理论和方法创新，为科学编制主体功能区规划、推进主体功能区建设，提供理论与决策支持。
要积极开展主体功能区建设的宣传教育，营造有利于主体功能区形成的舆论氛围。通过宣传让广大干部充分认识形成主体功能区的重要性，提高建设主体功能区的主动性和积极性；让广大的企业、人民了解主体功能区，积极参与主体功能区建设。
（执笔人：覃成林、高建华）
 |
