个税改革：公平方能温暖人心

6月17日，财政部公布《我国个人所得税基本情况》报告。报告称，大幅提高起征点后，高收入群体受惠多，低收入群体的利益反而会受损。但报告也从税制改革的总体方向上提出，“根据经济发展情况、居民消费支出、市场物价水平等变化情况，今后个税起征点还将适时作出调整。”个税起征点是否调？怎么调？这个问题再次牵动人心。

大幅调高起征点不利于缩小收入差距

主持人：近年，社会上有关调高个税起征点的呼声此起彼伏。就在去年3月，个税起征点再次调高至2000元。而对此，各界反应不一，有人认为应调至3000元，还有人建议调至5000元。

贾康：近年来，个税占我国税收的比率逐年加大，增幅在各项税种中颇为明显。自1980年个人所得税开征以来，收入连年大幅增长，特别是1994年新税制实施以来，个人所得税收入以年均34%的增幅稳步增长。1994年，我国仅征收个人所得税73亿元，2008年增加到3722亿元。有关部门对这个税种也越来越关注。财政部门对个税改革进行了多次讨论,有一些基本看法。当前结构性减税正在加快推进，在此背景下，社会对于提高个税起征点的呼声日益高涨。因此，报告中明确“今后将适当调整个税起征点”，这也是更多地考虑到社会压力。但应看到，个税起征点的提高余地也是有限的。有的人认为应提高到5000元，甚至8000元，但我认为关键是如何将其调整纳入配套改革的方案。

主持人：报告的第四部分指出，“如果目前大幅提高费用扣除标准，受惠多的也是高收入者，中等收入者得益少。”如何理解？

安体富：财政部这份个税情况的报告中，也基本确定了目前不会提高个税起征点的意旨，这也是财政部首度正面回应个税起征点是否上调争议。

高培勇：根据有关部门测算，以目前2000元的费用扣除标准计，工薪所得税的纳税人(并不是包括11个类别的个人所得税的所有纳税人)大约有4000万人,占有案可查的工薪所得者人数的30%。这提示我们，提高工薪所得费用扣除标准，固然可收减轻工薪所得者个人所得税负担之效，但以当前我国居民收入水平分布状况的格局而论，在既有2000元基础上的上调，尤其是较大幅度的上调，受惠于减税的主要群体，可能并非低收入者。

贾康：报告分析：将扣除标准提高至3000元/月，月薪为5000元的纳税人税负只能减少100元/月，而月薪为10万元的纳税人税负减少350元/月；将扣除标准提高至5000元/月，月薪为5000元的纳税人受惠175元/月,而月薪为10万元的纳税人受惠1050元/月；将扣除标准提高至10000元/月,月薪为5000元的纳税人仍然只受惠175元/月,而月薪为10万元的纳税人受惠2800元/月。

个人所得税是调节收入分配的主要税种之一，征收的收入主要用于补助弱势群体等，如果扣除额提高过多，高收入者交税大量减少，国家财政收入也就减少，尤其是我国财政已进入了“过几年紧日子”的困难阶段，国家对低收入群体的补贴以及社保、教育、医疗等支出也都会受影响。因此，费用扣除标准提高后，困难群体和低收入者不仅不能得益，反而成为利益受到影响的主要群体。

为何起征点还将适时调整

主持人：令人颇感疑惑的是，报告既然认为调节起征点中低收入者不能获益，为何还是提出，今后，起征点还将适时作出调整？这前后是否矛盾？

安体富：我们认为，决定起征点的因素主要有三个，分别为平均工资水平、家庭人均消费支出、最低工资标准。有些西方国家实行按照最低工资标准来征税的办法，也就是说，只要高出最低生活保障线以上的收入都要按比例缴纳个人所得税。而我国的个人所得税征收则更多地考虑了平均工资水平和家庭人均消费支出这两个因素。目前，扣除标准为2000元的水平是与当前经济和社会发展水平相当的。随着经济社会发展，社会平均工资水平提高，居民家庭人均消费支出也会相应提高，在这种情况下，提高个税起征点是符合道理和社会发展规律的。

贾康：报告提出“今后对起征点还将适时作出调整”，我理解主要是从综合配套改革的角度提出的。综合配套改革中，个税起征点的调整变化是一个方面，但并不是最重要的。如果仅仅是把目光集中于征起点一个问题，个税改革只会越来越陷入被动。而随着综合与分类相结合税制的建立完善，随着超额累进税率设计的改进，调整起征点也是可以理解的。

高培勇：从提高居民收入水平和拉动最终消费需求的目的出发，极大地减轻中低收入者的个人所得税负担，不仅是必要的，也是可能的。但在当前的中国，瞻前顾后，综合考虑，单纯提高个税“起征点”可能并非减轻个人所得税负担的唯一办法，甚至并非决定性的办法。

调整累进税率更值得期待

主持人：调整起征点只是一个方面，而从税率的角度进行调整或许对减轻普通工薪阶层的税负更有益。

贾康：的确，从缩小收入分配差距以及推进税制改革的目的出发，个税改革还应更多关注税率问题。税率杠杆的调节作用或许更为有效。目前我国实行的是九级超额累进税率。我认为，有以下几个方面，值得改进：

一是税率只是针对工薪收入征收，而一些富豪，他们自己是老板，往往是不给自己开工资的，自己和家人的开支全部打入企业费用之中；二是从九级超额累进税率看，最高边际税率高达45%，这个力度目前在其他国家，包括发达国家都是没有的，档数过多，过高的税率无疑会刺激偷逃税行为；三是税率的最低档也定的过高。目前不超过500元的应纳税所得要承担5%的税率，我认为，这个税率定在1%、2%比较合理，一方面有利于减轻低收入者的纳税负担，另一方面，保留较低的税率有利于培养中低收入者的公民意识；四是，按照尽量简明的税制改革要求，九个层次有待于进一步精简，我认为划为5个层级比较合适,比如较低收入者1%、中等收入者5%，然后，超过中等收入上沿就加快累进到15%、25%、35%。这样调整后,中低收入者的负担将大大减轻,而高收入者的税负将相应提高，国家财政将高收入者的个税收入通过转移支付可以弥补中低收入者的损失，这无疑对调节收入分配结构将起到积极作用。

安体富：工资、薪金所得适用5%―45%的九级超额累进税率，扣除标准越高，对低收入群体减税的作用越有限。这是因为，扣除标准提高后，高收入者扣除该额度后，收入中适用低税率的部分提高了，因此相对来说对高收入者有利。从目前情况来看，我认为个人所得税中工薪税率层次过多,应缩小级数。同时，建议个人所得税税率与CPI挂钩,按照每年居民消费指数变化的情况,浮动税率，并降低边际税率，减少纳税人偷逃纳税的可能。

个税征管还应关注非工薪所得

主持人：我国目前实行的“个人工薪所得费用扣除标准”，只是针对个人所得中的一个项目――工资薪金所得，其他的非工薪所得费用，则不在其覆盖范围之内。

高培勇：这与我国现行个人所得税的格局有关。我国现行的个人所得税，实行的是分类所得税制。列入个人所得税的征税项目一共有11个。对于上述的不同类别的所得，采取的是不同的计征办法，适用的是不同的税率表格。在这样的格局下，单纯提高工薪所得费用扣除标准的办法，显然只会涉及个人所得的第一个类别――工薪所得。其他的个人所得类别，则进入不了视野。

而且，对于不同的纳税人而言，即便在同样的收入水平之下，由于家境不同、负担状况不同、居住环境不同、生活费用不同，其所应扣除的费用成本也是有很大差异的。这就意味着，本来意义的费用扣除标准，应当是区别对待的，不应是“一刀切”的。相对而言，在当前的情势下，最需解决、也是纳税人呼声最高的问题，则在于实现个人所得税的“个性化”处理――在综合计量纳税人收入水平和负担状况的基础上，根据不同收入群体、甚至同一收入群体在不同年间的不同负担状况，实施差别待遇。

安体富：现在中国个税收入只占政府财税总收入的7%，与美国的45%水平相距甚远。征收个税的目的在于调节贫富差距，但现在纳税人主要集中在工薪阶层，而富人的工薪只占其全部收入的很小部分，大量灰色收入无法计算。如何把他们也纳入征税对象，是需要解决的一个重点问题。

如何从“小步微调”到“大刀阔斧”

主持人：个税改革的推进并不是一件简单的事，发达国家也花了数十年甚至上百年的时间。未来，我国个税改革还需克服哪些障碍，最终实现什么目标？

高培勇：近几年，现行个人所得税改革实际上一直处于“小步微调”的进程中。无论是工薪所得费用扣除标准的提升，还是储蓄存款利息所得税的减低乃至暂免征收，甚至对部分高收入者实行的自行申报纳税办法，总体来看，它们也不过是基于解决某些特殊现实问题的需要而采取的局部调整措施。当前，包括提高工薪所得费用扣除标准在内的所有牵涉个人所得税的改革措施，都要在着眼于做“大手术”的理念下，通过纳入“综合与分类相结合的个人所得税制”的改革框架得以实现。尽快增大综合计征的分量，以此为基础，实施“个性化”的所得费用扣除并将其调整制度化。

安体富：中国可以借鉴国外的经验，按公民全年各项收入综合考虑征收个税，目前需要的条件主要有四方面：首先，全国普遍采用永久、单一税号，比如身份证号；其次，个人报酬完全货币化；第三，大力推行非现金结算，银行转账结算，以避免偷逃税；最后，在硬件上需要相关部门计算机联网，包括税务、银行、金融机构、海关、工商、公安以及企业，这样税务部门才能掌握和了解公民收入的真实状况。

（图表制作：李慧）