近年来,随着科学发展观的深入贯彻落实,规划日益得到各方的重视,逐渐成为一种社会共识。当前,面对国际金融危机不断扩散和蔓延,国内经济明显下行的局面,更需要立足当前、着眼长远,做好科学发展规划,为形势好转时加快发展积蓄能量。
一、规划的起源和内涵
规划源于人类对客
规划不同于计划。规划是相对于事物的整体特征而言的,是指比较全面长远的发展计划,带有空间含义;而计划则侧重短期,是规划中的具体环节和具体内容。我国从1953年开始,共编制过十个五年计划,极大地促进了国民经济发展和人民生活水平的提高。从2006年“十一五”开始,我国把计划变为规划,这一改变体现了从计划经济到市场经济的转变和政府职能的转变。计划侧重于层层分解下达的指令性指标,主要靠行政手段来实现;而规划侧重于解决宏观性、战略性、长远性问题,提出指导性的思路和对策,主要靠经济手段来实现。规划也不同于策划。规划主要着眼于宏观领域,时间跨度长、选择空间小、变量少、操作技术成熟。策划主要根据短期内的多变量多情景制定预案,时间跨度小、变量多。规划与策划通常可以同时出现,互相渗透和转化,实现大的规划往往需要一系列的策划。
科学发展规划是体现科学发展要求的规划。“科学”体现对人与自然的关系、人与人的关系以及对历史的认识;“发展”体现人与自然及人与社会的关系,科学发展是认识和实践、知与行的不断结合。通过制订科学发展规划,可以自觉主动地把握和认识世界,把认识的先进性变成设计的系统性,变成清晰的目标和路径,指导和促进长远发展。
二、做好科学发展规划对我国经济社会发展意义重大
做好科学发展规划对促进经济社会健康发展至关重要。纵观世界各国的发展历程,经济的发展,社会的进步,都离不开好的规划。我们要充分汲取前人的经验教训,制定体现以人为本、全面协调可持续和统筹兼顾要求的科学发展规划,对各种要素资源统筹配置、产生集聚效应、提升资金的使用效率,避免盲目投资和重复建设,将风险防范向前延伸。
做好科学发展规划是中国加快城市化发展的必然要求。发展中的国情决定了我国将长期处在建设阶段,建设的主要内容就是城市化。以城市化为中心,统筹城乡建设、产业和消费的协调发展,这将是中国百年发展进程的核心特征。要加快以城市化为主要内容的建设和发展,必须从全球布局,解决制约我国长远发展的能源、矿产、粮食等约束问题,做好体现国家整体发展目标的科学发展规划,才能增强工作的全局性、前瞻性和主动性,维护我国的经济安全,保证经济发展的长期可持续。
做好科学发展规划是应对国内外严峻形势的迫切需要。去年以来,国际金融危机愈演愈烈。中央出台的“保增长、扩内需、调结构”的一系列政策措施当中大部分都属于中长期公共设施领域,具有投资规模大、建设周期长以及社会性、公益性强,涉及面广等特点,要求我们必须考虑全局,做出长远和系统的规划。今年是进入新世纪以来我国经济最为困难的时期,越是形势严峻,我们越是要保持头脑清醒,越是要立足当前、着眼长远,做出新的思考和规划,这样才能变压力为动力,化挑战为机遇。
三、科学发展规划的内容体系
科学发展规划是一个跨领域、多学科的系统性工程。要以人口增长和人的全面发展为基本出发点,紧扣经济社会发展中的突出问题和约束,不仅要有区域发展、城镇建设、产业发展等物质层面的规划,还要有市场发展、融资等制度层面的规划,并使之相互衔接,形成完整的规划体系。
(一)区域和城镇规划。区域规划在规划体系中起带头作用,涉及基础设施和产业布局、社会功能配置以及人口增长、自然资源可持续利用、生态环境保护等区域发展的方方面面。编制区域规划要按照主体功能区划的要求,在测算人口、资源、环境承载力的基础上,倒算出城镇的建设规模、功能分区、产业布局以及能源、道路、供水等基础设施的配置,并对各类资源进行科学的分配和使用。编制区域规划必须要有跨省市的协调合作,通过区域内的有效连接、融合,合理布局,优势互补,发挥中心城市的辐射带动作用,加速区域一体化进程,促进城乡统筹和协调发展。
区域发展的核心是城市化。做好城市规划和乡村规划,再加上必要的基础设施投入,使土地从原来农耕的生产资料变成城市化过程中社会资产的重要组成部分,变成经济规模扩张的重要推动力。土地变资产,这是风险防范、信用链和融资链的核心环节,也是区域发展的主线,并可以带动产业和社会发展。
(二)产业规划。产业发展是实现区域发展的路径。产业发展以技术研发为龙头,上游技术一旦变化就会影响整个产业链,起到变革整个产业的作用。做好产业规划,一是要注重研发创新,设法把下游形成的巨额信用和资金用在上游的研发创新上,提升自主创新能力,并用现有产业链孵化新产品,达到加快产业发展的目标。二是要注重产业整合,通过重组并购进行结构调整,优化布局,消除过剩的生产能力,提升产业的集中度和竞争力。
(三)社会规划。社会发展规划要从分析人口数量和社会结构入手,研究不同发展阶段的社会发展供需矛盾及发展趋势,特别要以人均收入水平测算社会发展需要。重点关注中低收入家庭住房、医疗卫生、公共安全、文化建设、社会保障和就业等民生领域,配置学校、医院、文化等社会基础设施。
(四)富民规划。科学发展的落脚点在于富民。编制富民规划必须因地制宜,既要和全国、全球的大市场相联系,又要与本地的市场发展、充分就业相联系,要发挥群众的积极性、主动性、创造性,为广大农民、中小企业和个体创业者的发展设计符合当地发展特点、便于群众接受和操作的有效路径,从而使普通老百姓都能够发家致富,促进社会和谐与稳定。
(五)国际合作规划。我国城市化发展的巨大需求决定了我们必须统筹国际国内两个大局,运用两个市场、两种资源,通过加强国际合作,特别是亚非拉的合作,为13亿乃至15亿人口的城市化提供必要的能源、资源、粮食安全保障。这就要求从我国经济社会的发展全局和长远利益出发,总体考虑能源资源、粮食供给如何布局的问题,形成清晰的国际合作目标、规划、战略和政策,稳妥实施“走出去”战略,加大稀缺资源和关键技术领域的国际合作力度。
(六)市场规划。在系统制定科学发展规划的同时,还必须建设充满活力、富有效率的市场机制体制。这贯穿了发展的全过程,涵盖了建设、生产、流通、消费的各领域,是科学发展规划的主线,主要体现市场、金融和制度的发展,从而提高经济运行和资源配置效率。开行在实践中,通过与地方政府合作,发挥政府组织协调优势,构造市场化融资平台,进行法人、治理结构、现金流、信用等四项建设,使平台建设成为促进各地规划实施和拉动经济社会发展的基本保障。
(七)融资规划。这是把科学发展规划落到实处的重要保障,也是开发性金融规划先行区别于外部规划的显著不同。通过融资规划建立与各地发展规划的对接,动员全社会资金覆盖所有地区、领域、行业、项目的融资需求。开行从项目规划阶段开始,就对资金的来源及数量做好规划,构造合理的信用结构,将防范风险的环节向前延伸,使金融与经济社会发展更好地结合。
四、结合中国国情和发展的阶段性特征,做好科学发展规划
当前我国正处于加快城市化发展的时期,要统筹兼顾、全面系统地考虑区域、产业、社会、富民、国际合作、市场和融资规划,这几方面是紧密联系、互相影响和制约的,绝不能顾此失彼或有所偏废。“不谋万世者不足以谋一时;不谋全局者不足以谋一域”,我们要以中国的百年城市化发展进程为起点,树立高远目标和全局眼光,不断“照镜子”,推动规划的民主化、社会化、制度化和法律化。
(一)规划要树立高远目标,不断“照镜子”。落后国家和地区要加快发展,最重要的就是要树立高远目标,目标和眼界决定了规划的水平,进而决定了发展的质量和效益。我们要充分借鉴国内外在规划方面的先进思想、发展成果和成败经验,发挥后发优势,通过不断“照镜子”,提高规划水平,实现跨越式发展。
(二)规划要有针对性,要着眼突破发展约束。一般来说,经济社会发展主要面临三种约束:一是资源约束,由于资源禀赋的原因,资源约束是既定、长期、很难改变的硬约束;二是技术约束,这是一种动态约束和产业发展的约束,技术创新可以提高资源的使用效率,从而拓展发展的边界,它和资源约束相互作用;三是制度约束,它通过影响资源配置的方式、交易成本作用于发展的效率,由于市场空白和缺损严重,制度约束在发展中经济和转型经济中比较突出,也正是由于这个原因,制度创新在发展中国家可以极大地提升发展效率。我们要针对资源约束,做好农业、土地、生态以及能源、矿产等规划;针对技术约束,除做好重点产业领域技术规划外,还要搞好科研能力的提升和教育培训,打好基础;针对制度约束,如市场机制不健全、微观主体信用意识淡薄、货币的国际化程度低、金融抑制现象普遍存在、资源产出效率低等,通过推进市场和制度建设规划加以解决。
(三)规划要长远考虑、滚动修正。规划要考虑未来50~100年的长期发展,要按照未来15亿人口、2~3万美元的人均收入水平、90%的城市化率,测算各地人口增长空间、人口布局和消费水平,由此规划基础设施建设、产业及社会领域发展,同时明确产业发展和人民致富的路径。尽管未来50~100年会有很多不确定因素,但规划就是情景对策,兵棋推演,可以根据实际变化滚动修正和完善。做好规划主要有五个步骤:一是广泛收集国际国内形势、经济金融、区域、行业发展等各类信息;二是审时度势,对各种信息进行综合比较和研判,准确把握形势特点和变化趋势;三是制定战略策略,根据形势变化反复修正,形成对策要点,提出一个时期相对稳定的指导思想;四是做好规划策划,形成着眼长远、统筹兼顾的全面规划体系;五是研发创新,把充满活力的可行性前景变成可以操作的具体方案。规划在完成了五个步骤之后就进入实施阶段,并在实施过程中滚动修正,从而形成一个循环往复、不断提升的完整过程。
(四)规划要民主化、社会化。规划本身具有高度的科学性,需要专家学者以及社会各界广泛参与,形成科学的编制程序、分析评价体系和反馈修正机制。在制订规划阶段,要充分吸收国内外智库的研究成果,广泛征求意见,越是社会性强、公众性强的规划,越要公开讨论、集思广益,国家、各省市乃至县域都要通过这种方式制订科学发展规划。
(五)规划要制度化、法律化。规划的编制工作要依照既定程序开展,从调研到最终规划形成都要有严格的法律依据。规划形成后要以制度和立法的形式固定下来,其修订也要有法律可循,维护规划的严肃性和约束力。日本是规划立法比较健全的国家,有《国土综合开发法》、《国土利用规划法》、《城市规划法》等多部保障规划执行的法律,使规划做到了有法可依、依法管理。我国规划机构应相对独立,制订出的规划要对政策有影响力,对政府日常运行有约束力,要以规划来统一思想、凝聚力量,指导日常运行工作。同时要加快规划方面的立法,确保规划的编制和执行有法可依。
五、开发银行规划先行,推动经济社会科学发展的实践
早在2003年,开行就提出了规划先行的理念,在融资推动规划先行方面进行了积极探索。在多年开发性金融实践的基础上,我们提出了“政府热点、雪中送炭、规划先行、信用建设、融资推动”的理念,把规划先行作为保持自身发展主动权的着手点,作为与各方开展合作的切入点,通过规划先行树立统筹全局的先进目标,统筹配置各种要素资源,取得了积极的成效。一是以政府规划为切入点,参与和推动了一大批科学发展规划的编制。开行与国家发改委等几十个国家部委、研究机构和行业协会建立了合作机制,通过技援贷款、发展顾问等方式支持和参与编制区域、社会、产业、市场等各类规划1000多份,重点推进长三角、珠三角、环渤海、北部湾、辽宁“五点一线”等区域规划、长江保护与发展规划,以及全球主要能源、矿产、农业资源规划。二是通过规划先行,促进了重大项目的科学实施。比如,在支持苏州工业园区建设时,我们以“先规划后建设”为核心理念,邀请世界著名开发公司,对园区进行整体规划。现在,苏州工业园已发展成为国内功能最完善、最具投资价值的开发区。三是注重把融资规划与各地发展规划相结合,确保规划得到落实。开行发挥自身融资推动优势,把系统性融资规划以及重大项目融资方案作为与各方规划先行合作的一个重要内容,努力使规划的执行落实建立在有融资保证、符合科学发展规划和财力发展趋势、安全稳健的基础之上,最大限度地减少盲目投资和重复建设。四是积蓄了在规划方面的能力和优势。开行建立了较为完善的规划工作专门机构和工作体制机制,具有较为充实的规划工作的智力资源,既培养了一支自己的规划人才队伍,同时通过与外部机构的合作,建立了开行专家库,基本覆盖经济社会发展的主要行业和领域;在多年的规划实践当中,逐步掌握了规划工作的一般规律,初步形成了具有开行特色的规划理念、方法、制度和产品。
开行将继续加强与各方规划合作,推动经济社会又好又快发展。规划先行已成为开行发展的基本模式,我们致力于把规划打造成引领发展的核心竞争力,形成与各方互利共赢、共同发展的良性循环。一是推动形成全社会参与规划的共识与合力。在这个过程中,既要发挥各级政府自上而下的组织协调优势,统筹推动规划编制,又要充分民主化、社会化,发挥企业、行业、高校及各类规划机构的专业优势,调动社会公众的参与积极性;既要做好具体领域、具体项目的规划,又要考虑各类规划之间的衔接,做系统性、全局性规划,不断提高规划的科学水平。开行与清华大学合作建立了规划研究院,目的就是要把清华的学术优势与开行的实践优势结合起来,更好地推动规划的编制和实施。二是进一步整合专家资源,强化规划工作的人才和信息支撑。规划工作覆盖面广,专业性强,具有高度的科学性。开行将在扩大专家库规模的同时,进一步优化专家结构,力争把国内外从事各类规划的专家都吸纳进来,建立密切的合作关系,充分调动专家的积极性,发挥专家优势,提高规划的质量和水平。三是推动科学规划覆盖到县乡村,发挥规划对基层发展的指导作用。目前,广大县乡基层在相当多的领域存在规划空白,制约着经济社会的发展。开行将与基层政府进行规划合作,通过制定科学发展规划突出发展重点和优势,明确发展路径和模式,培养内生动力和可持续发展能力。我们将提供一定的经费支持,鼓励和支持专家深入县域、乡村,帮助基层做好规划。这方面,我们正在与四川省开展合作试点,形成经验后将向全国推广。四是做好市场规划和融资规划,引导社会资金推动规划落实。开行将发挥中长期投融资优势,以融资推动资源整合,汇聚政府、主管部门以及企业等方面的合力,搭建完善好融资平台,帮助弥补地方各类规划中市场规划的空白,形成系统性融资规划,引导社会资金满足经济社会发展各领域的融资需求,使规划从纸上的蓝图变成可操作的项目,变成各地科学发展的现实。
在百年一遇的国际金融危机面前,我国的经济社会发展正面临着巨大的挑战和机遇。开发银行将继续坚持“规划先行”的方法,与政府、企业、专业机构及社会各方密切合作,做好科学发展规划,牢牢把握中国发展的战略机遇,推动经济社会又好又快发展!
(作者系国家开发银行党委书记、董事长)
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