教育是一个民族最根本的事业，创新是一个国家兴旺发达的不竭动力。如果说基础教育是民族振兴的基石，那么高等教育则是建设人力资源强国和创新型国家的关键。高等教育财政拨款体制作为财政支持模式，是我国高等教育事业发展的物质保障。随着我国财力的增长和高等教育事业进入大众化发展阶段，财政拨款的促进作用日益
新中国成立后，与国家计划经济体制相适应，高等教育经费投入体制的基本特征是由国家负责筹措和管理经费。改革开放后，其经费来源开始发生变化，多元化的投入机制逐步形成。与教育行政管理体制和财政管理体制相适应，我国高等教育经费的财政拨款形成了中央、地方各级政府按照公办高校隶属关系，分别负担和管理的体制。
在拨款模式上，我国高等教育财政拨款主要采取两种方式：一是“基数加增长”，即按事业机构规模的大小或事业的需要确定各种人员编制、房屋和设备标准、行政和业务费用开支额度，由此形成财政拨款的基数;在此基础上，考虑当年事业发展与变化的情况确定拨付的事业发展数额。二是“综合定额加专项补助”，这是基于“定员定额”的原理，即经费总量根据有关政府主管部门制定的不同层次、不同类型、不同地区学生生均拨款定额标准和高校在校生数核定下达。目前，上述两种财政拨款模式还同时存在。中央和部分财力较好的地方普遍实行了“综合定额加专项补助”拨款模式，其他财力较弱的地方仍然执行“基数加增长”拨款模式。
在经费的分配上，我国高等教育财政拨款以直接拨款为主。同时，对学生资助的间接拨款日益完善。2007年5月，国务院颁布实施了《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，决定进一步建立健全家庭经济困难学生资助政策体系。
目前我国高等教育拨款模式存在的问题，我认为主要有以下几点：
1.对不同类型高等学校的定位模糊，导致相应的财政支持政策缺乏针对性。高等教育办学体系决定着培养各类人才的结构与数量。国际上，主要将大学划分为以培养研究和科技创新型人才为主的研究型大学和以培养应用型和职业技能型人才为主的应用型大学，并且后者的数量和培养学生的规模要远远大于前者，各类大学培养人才的模式明确，体系构建完整。但在我国，高等教育发展采取评估、认证等方式，各高校奉行“创优争先”等理念，使得高职学院努力挤入大学行列，普通应用型高校努力挤入重点研究型高校行列，这就模糊了各类高校的办学定位，由此形成的支持体系，产生的支持政策都缺乏针对性。这一问题体现在财政支持上，一方面，在专项资金的分配上，没有体现出应用型大学和研究型大学的各自特征，不同层次的学校为同一点眼前利益进行博弈与竞争，忽略了对自身定位和未来长远发展的设计；另一方面，在基本运转经费的分配上，采取按生均拨款定额标准乘以学生人数的方式，且文、理、工、特殊专业的生均定额标准相差较小，使得成本问题成为学校设置专业、确定办学类型的约束条件，不仅无法充分体现办学理念与成本，也无法满足社会对于各类人才的需求。
2.对高校的科研投入缺乏足够的支持，制约了大学在基础研究领域发挥潜在优势。高校作为科学研究的重要基地，对我国科研发展，特别是基础研究起着十分重要的作用。研究表明：“风险很大的纯基础研究则适合于持续、稳定支持模式，不适合采用重大项目资助模式”。但目前我们对大学的科研投入往往以国家重大科技计划为主，非竞争性的政府科研经费投入仅占很小的一部分，高校在基础科研等优势领域无法获得长期、稳定的资金支持。同时，竞争性经费在大学科研经费结构中占据着过为重要的地位，使各个大学为了获得科研经费而不得不以国家科技经费的投入导向为核心，有限的国家科技计划和经费投入使得大学之间往往出现过度竞争、恶性竞争以及不正当竞争等现象。
3.对财务风险与风险控制之间关系界定不清，混淆了财政投入不足与高校财务管理制度不健全两种不同性质的矛盾，弱化了学校自身对财务风险的控制与管理。1999年，国务院做出调整高等教育管理体制与扩大高校招生规模的决定，各高校开始大量通过银行贷款、社会筹措等方式来实现高校扩招建设。由于相应财务管理制度不健全，银行贷款增长迅速，并很快累积成为高等学校的主要支出项目，财务风险?然加剧。虽然这种情况的出现是在我国高等教育大发展的一个特定历史时期，有着国家财政对整个事业发展投入不足的基本背景，但不能因此将高校的这种财务风险直接归咎于国家财政投入不足，而忽视学校财务管理水平的提高，内部风险的控制和约束机制的完善。
我国高等教育财政拨款体制的完善，要紧紧围绕十七大报告关于“建设创新型国家”和“提高高等教育质量”的指示精神，针对上述财政拨款体制中存在的问题，按照制度建设带动财政投入的思路和科学理财的要求，做好相关制度设计。首先，科学划分高等院校的类型，明确财政支持的重点。为了更好地支持高校的发展，在有限的财力情况下，应根据大众型教育和建设人力资源强国的要求，对我国高等院校进行科学分类，明确对应用型和科研型大学公共财政的支持重点，提高各类高等学校的办学水平和质量。一是明确定位研究型大学和应用型大学的培养对象和任务，将研究型大学定位于培养高质素人才（博士生、硕士生）与承担基础研究和国家重大科研任务；将应用型大学定位于以培养本科生为主，为国民经济和社会发展培养各类适用性人才。二是合理确定成本分担机制。在“坚持教育公益性”的前提下，对高等教育的成本按不同学科分类进行测算，明确国家、社会和个人对高等教育的成本分担比例。三是根据高校专业设置特点、办学层次、所在地区之间的差异，测算不同类型的高校学生培养成本之间的差异，考核不同学校的办学质量和绩效，综合形成生均拨款定额标准。四是整合专项资金，明确支持重点，逐步减少专项拨款，给高校更多的资金使用自主权，同时，加强对高校财务的管理。
其次，提升行业、部门在高教事业发展的参与度与话语权。高等学校的专业设置与整个经济社会的发展息息相关，学生就业又与行业、部门、企业的需求紧切联系，特别是应用型大学某种程度上就是较高一级的专业教育和职业教育。温家宝总理提出深化职业教育管理体制改革,建立行业、企业、学校共同参与的机制,推行工学结合、校企合作的办学模式。这个原则不仅适用于职业教育学校，对于广泛地承担着专业教育任务的应用型高等院校也具有极其重要的指导意义。因此，未来应从制度建设和创新筹资机制方面加强行业、企业和社会力量参与高等教育治理的自主性，尝试部门、行业（企业）与高校联合办学，加强专业指导和就业培训，寻求更多和更加广泛的财源，降低受教育者承担的教育成本比例。
再次，加大高校科研的投入，建立稳定的财政支持体制。一方面，在基础研究领域应不断加大政府对大学非竞争性科研经费的投入，完善投入方法，同时通过引入科研质量评估机制以提高这部分科研经费的配置效率，保障国家（重点）实验室的运行。另一方面，将“211工程”、“985工程”中重点学科和平台建设与《国家中长期科学和技术发展规划纲要》确定的十六个重大专项有机结合起来，形成互补，避免重复申请，提高资金的使用效率。
第四，有力防范财务风险，逐步化解高校债务。随着高校经济业务呈现多样性、复杂性特点以及外部财务管理环境变化等因素的影响，高校必然会更加关注财务风险的防范。我们要进一步研究新环境带来的新变化和新挑战，指导高校进一步规范财务管理和会计核算，完善重大支出项目民主决策能力与管理能力，科学确定包括收入分配、贷款等重点支出领域的风险防范制度，消除潜在的财务风险。在加大学校理财自主权的同时，通过国库集中支付等手段加强对高校资金使用情况的监控，完善财务风险防范体系，确保高等教育事业持续健康发展。
（作者单位：北京大学光华管理学院）
