最近,国务院常务会议研究部署开展新型农村社会养老保险工作,会议决定,2009年在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点。努力使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”,是党的十七大提出的改善民生的重要目标,也是今年以来国家出台的一系列扩大内需、加大投资的重点。
应对人口老龄化是当今世界许多国家普遍面临的重大课题,我国任务艰巨,时间紧迫。我国是世界第一老年人口大国,2007年60岁及以上人口已达1.53亿,占全国总人口11.6%,占全球老年人口1/5。随着人口老龄化的不断加速,我国60岁及以上人口数量及其占总人口比重到2020年将达到2.43亿、17.1%,2050年达到4.38亿、31.1%。直到本世纪中叶,我国始终都将是世界上老年人口数量最多的国家。
此外,从时间上看,国际上为应对严重的人口老龄化所提供的较完备养老保障和服务,需要20至30年的累积和准备时间。而我们现在还可以利用的我国劳动年龄人口充裕,被抚养人口比重较低的“人口机会窗口”,自20世纪90年代开启后到本世纪30年代即将关闭,这就是说留给我们的只剩下今后20多年这样一段既宝贵又紧迫的时间了。
近年来,在党和政府的重视和推动下,我国养老事业获得了显著进展,但仍严重滞后于经济社会发展,远不能满足广大群众的迫切需求,成为当前加快推进我国社会保障体系建设亟待解决的难题。
首先,我国养老保障发展滞后,特别是在广大农村基本尚未覆盖。近年来,一些地区虽然纷纷试点新型农村社会养老保险,但覆盖范围小,保障人群少,统筹能力差,风险化解能力低,特别是对于老年农民的参保,或是要求他们补足应缴费用而使得大多数人难以承担,或是要政府在缴费和发放两头给农民大量补贴而使多数地方财政难以支持。因而,到2007年底,在全国1亿多农村老年人口中,只有392万人领取了农村养老保险所支付的养老金。正是在这种情况下,近年我国一些地区对实行农民养老津贴进行了有益的探索。在经济较发达的地方,补贴起始年龄多在65岁至80岁,补贴金额多在全年300元至1000多元。待若干年后它们就将与同时启动的农村养老保险实现对接。
其次,我国城乡机构养老服务缺口很大,多数生活不能自理的老年人特别是农村“五保”和城市“三无”老人的养老照料、护理等服务需求难以得到满足。据调查,我国老年人口中丧失基本生活自理能力(在吃饭、穿衣、室内活动、洗浴、如厕等日常基本生活能力中至少有一项缺损,必须严重依赖他人)需要和愿意入住养老机构的至少占5%,即760多万,其中农村530多万,城市230多万。但目前我国全部养老机构床位只有不到213万张,缺口550多万张,其中农村缺350多万张,城市缺近200万张。我国现今养老床位可以入住的老年人数仅占全部老年人口的1.4%,既远低于发达国家的5%-7%,也落后于一些发展中国家的2%-3%的水平。我国养老机构不仅整体数量不足、床位紧缺,而且还缺乏为老年照料和护理等服务所必需的专门设施和人员。
统筹协调,将“老有所养”落到实处
为尽快扭转我国养老事业发展滞后的局面,各级党委和政府应及时将它们纳入重要议事日程,加强领导、明确责任、统筹协调、抓好落实。
由中央和地方财政合理分担,向全国未参加社会养老保障的70岁及以上农民每人每年发放600元养老补贴,并将其纳入我国新型农村社会养老保障体系。发放年限最长十五年,届时可对接新型农村社会养老保险。
从养老保障看,目前城市对现有的养老保险制度加以改革和完善,再通过建立一老一小居民和未就业居民的养老保险,即可基本实现养老保障的广覆盖。但在农村,虽然已初步形成了由个人缴费、集体补助、政府补贴相结合建立新型农村社会养老保险的思路,但仍存在很多问题,最突出的是老年农民参保缴费和待遇问题。
为解决这个问题,现根据各地实践有益经验,建议由中央和地方财政筹资,向全国农村未参加任何社会保障的年龄在70岁及以上的农民发放养老补贴,每月50元,全年600元,对农民养老所需基本费用予以补助。农村55岁以下农民应一律参加新农保,政府和集体可按不同情况予以缴费补助和补贴。对于农村55岁至69岁农民,根据其个人缴费能力和愿望,既可选择参加新农保,到给付年龄时领取养老金;也可选择参加养老补贴,到70岁便可领取。养老补贴发放的最长年限为15年,届时全体农民都将被新农保所覆盖。上述以新农保为主,以养老补贴为辅,把两者结合并最终对接于新农保的做法,可以尽快实现农村养老保障的广覆盖,同时也完全具有实现的可能性。
养老补贴所需财政支付的资金,在中央和地方财政按东中西部不同地区合理分担和补贴金额适度较低的条件下,政府是可以承受的。据测算,(1)如从2010年起在全国向70岁及以上农民发放每年600元养老补贴,其补贴金额每年递增2%,且假定55岁以上农民全部选择养老补贴,则2010年约有5000万人领取,补贴总额为307亿元。15年后,到2026年领取者增至8300多万,补贴总额增至698亿元。(2)如中央财政对东中西部分别按10%、60%和80%标准补助,并考虑老年人口在东中西部的分布比例,则在全部养老补贴总额里中央财政约需承担40%,即2010为123亿元,2026年增至279亿元,15年内每年平均递增9.8亿元。
由中央和地方财政合理分担,用五年时间新改扩建278万张城乡养老服务机构床位,基本解决农村“五保”和城市“三无”老人集中供养需求,实现全国每个乡、镇、街道都有床位设施完备的养老服务机构。
目前,我国因生活不能自理且希望入住机构养老的缺口550多万张床位。现有床位中,需改扩建的约为150多万张,加上新建床位共计近280万张。这样,全国2800多个县级地区中平均每个都能有1个100张床位(共约30万张)的符合基本标准的养老服务机构,使4万多个乡、镇、街道平均每个都能有1个50张床位(共约200多万张)的符合初级标准的养老服务机构,使近300个大中城市中平均每个都能有3个各500张床位(共约45万张)的设施完善的养老服务机构。
新改扩建的养老床位,其所需投入资金,如能合理安排,也是中央和地方财政可以承受的。与此同时,还可以通过拉动社会资金兴办养老服务机构(包括非营利和营利性机构)加以解决。
要充分发挥各级政府老龄工作委员会及其办事机构的组织优势,以促进养老保障和服务事业为中心,进一步加强其政策制定,项目规划,工作指导、协调和监督的职能。
养老服务是一项涉及老年人的生活居住、医疗保健、社会保障、文化教育、就业促进等多方面的工作,需要有一个能够总揽全局的老龄工作机构去推进。我国各级老龄工作委员会拥有的成员单位几乎包括了所有与养老服务有关的政府职能部门和社会团体,这是极其丰富的养老服务资源。目前关键在于如何在政府主导下,通过有效的组织、协调和监督,使之为养老服务发挥最大的作用。
目前,各级老龄委办事机构大多设置或挂靠在民政部门,应该说,这比设在任何部门都能发挥更大作用。但是,养老服务涉及范围如此广泛,以至无论将其放在哪一个以管理特定事务为主的政府职能部门,都显得难以统领全面,办事功效都会受到局限。
在国外,有些国家是把社会事务与卫生事务合成一个政府部门,再将老龄工作机构置于其中。如美国联邦老人局就设在卫生与人类服务部,韩国老龄社会与人口政策局设在卫生与福利部,瑞典的老龄事务则由卫生和社会事务部管理。但这些做法仍然难以涵盖养老服务所涉及的各个方面。
从我国国情出发,为了既有利于落实老龄工作委员会的各项职责,又有利于密切与民政部门的联系,可以考虑所设立的各级老龄办应由各级政府民政部门管理的、在老龄事业范围内可与政府一级直接对接的老龄工作委员会的有效的办事机构。
（作者为国务院参事、中国人口与发展研究中心研究员)
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