以人为本,是“十一五”时期公共财政建设的主线。以此思想为主导,中央和地方财政开始压缩一般性开支、逐渐向农村、教育、就业和社会保障、公共卫生等社会发展薄弱环节倾斜,这表明国家财政离“公共财政”越来越近,财政的根本职能已经转向谋取、增进国民福利方向,其显著性标志是国家承担起越来越多的社会保障责任。
筑起全民皆保险的平台
新农合为农民健康撑起保护伞,为农民构筑起基础性保障福利。2003年新型农村合作医疗制度启动,截至2008年9月底,全国开展新型农村合作医疗的县(市、区)达2729个,参加新农合人口8.14亿人,参合率达91.5%。其中,东部地区有625个县(市、区)开展新农合,参合人口2.38亿,参合率为95.7%;中西部地区有2104个县(市、区)开展新农合,参合人口5.77亿,参合率为89.9%,越来越接近新型农村合作医疗制度全覆盖目标。新农合减轻了农民医疗费用负担,缓解了农民因病致贫、因病返贫的状况;参合人口逐年增加,农民参合积极性逐步提高。
新农合补助标准和补助范围不断扩大。2008年的全国新型农村合作医疗工作会上,财政部公布决定,从2008年开始,各级财政对参合农民的补助标准将提高到每人每年80元,比现行补助标准翻一番。其中,中央财政对中西部地区的补助标准提高到40元,对东部地区的补助标准同步提高;地方财政补助标准也相应提高,确有困难的地区可分两年到位。中央财政补助范围也将进一步扩大,将农业人口占总人口比例在50%以下的市辖区和计划单列市全部纳入补助范围。为使补助资金及时到位,从2008年开始尝试实行中央财政对新农合补助资金进行国库集中支付。目前,财政部资金补助范围已包含了中西部22省、东部6省及4个计划单列市。自2003年至2008年,各级财政直接用于补助参合农民的资金达1128亿元,其中中央财政补助415亿元,仅2008年一年,由于范围扩大和标准提高,是中央财政下拨经费最多的一年,达246亿元,占筹资总额的31%。中央财政还不断有针对性地加大对中西部地区补助力度,2003年至2008年用于参合农民补助资金累计为275亿,其中2008年一年达223亿元,还同时支出用于支持中西部地区新农合管理经办和医疗服务能力建设的资金截至2007年达46亿元。西部各级地方财政补助资金至2008年累计达372亿元。这种财政补助力度的加强和补助范围的扩大,凸显国家财政以人为本、解决农民保障问题的决心和行动。
新农合对农民健康的保障作用逐步显现。从2003年到2008年,全国累计有15亿人次享受到新农合补偿,共补偿资金1253亿元。其中,住院补偿1.1亿人次,有11.9亿人次享受到门诊医疗补偿,对2亿人进行了健康体检。在医疗保障逐步覆盖全民的基础上,医疗保障模式开始从疾病保险向健康预防转变,开始引入预防和健康教育机制,提倡健康保障的理念。这种科学的理念与做法逐渐与国际接轨,不仅有效提高了人们的健康水平,减少了疾病带来的经济负担,还有效控制了医疗费用的非合理性上升。
农村卫生服务水平得到提高。伴随着新农合制度的不断推进,各级政府不断加大投入,改善农村医疗服务条件,提高服务能力。截至2008年,中央已投入专项资金169亿元,改造和新建了一批农村卫生基础设施。2005~2008年,中央财政累计投入12.02亿元,为中西部地区培训农村卫生人员202.6万人次。
关注民生进行制度变革
新型农村合作医疗试点普及以来不断地进行制度改进,再实践再改进,从缴费制度到报销范围,从医疗服务机构到药品价格,从财政补助额度到补偿金额,每一次的改进都指向试点中民生呼应最高之处。一次次改进,一次次调整,逐渐赢得了众多民众认可,也最终于2008年提前两年实现了大体覆盖全民的目标。
首先,同参合农民缴费额度相比,各级财政补助金额的增长更快。农民缴费额度仅从当初试点10元基础上调整到20元,但各级财政则在最初基础上历经三次调整,其中中央财政从最初补助10元,2005年调整为20元,2008年又调整为40元,补助额度不断提升。各级地方财政合计补助金额也与中央财政同步同额度进行调整。这种缴费额度的增长,使得制度保障水平从低水平不断向上提升,向高水准高保障水平迈进。中央和地方各级政府补助金额的不断提升,以实际行动证明公共财政支出在向农村大力倾斜,整个医疗卫生体制改革中,农村居民医疗保障改革实行政府主导、直接补贴农民的改革倾向。这体现了国家以民生为主,加大保障力度的决心,也因此逐渐取得民众认可,民众参保率逐年提升,尤其是2008年以后几乎覆盖全体农村居民。
其次,通过调整医疗服务机构和报销补偿制度,从大病保障逐渐过渡到基础医疗服务,更趋近医疗卫生科学规律。新农合制度自试点以来,逐渐把医疗服务机构从最初试点时的乡镇医院和卫生所扩大到县市省级诸多医疗机构,满足各层次医疗需求者的诊疗需要。并从最初制度规定的只负责大病报销,逐渐于2005年调整为家庭门诊帐户基金(农民缴费按8元计提,2009年调整为统筹基金的30%)和住院大病统筹基金(农民缴费按2元计提)两个层次,不断加大财政对全国各地区各级新农合管理办公室的建设和医疗卫生机构的投入,改善管理效率和卫生服务水平,以满足农民方便、高质量就医的需要。以人为本的理念在这种变革过程中再次充分显现,一切从农村实际情况出发,以制度稳步推进、响应农民需要为宗旨。
国家还同步加强了医疗救助体系建设。为了解决贫困人口的看病就医问题,在建立新农合制度的同时,各地同步建立了农村医疗救助制度。据民政部2008年前3季度统计,全国农村医疗救助支出32.6亿元,医疗救助4869万人,通过资助贫困农民参加新农合,并对新农合补偿后个人医药费用仍难以承担的贫困农民再给予适当的医疗救助,在一定程度上解决了困难农民无力参合和无力支付大额医疗费用的问题。尽管目前发展还不很平衡,但社会医疗救助已成为农村合作医疗的补充,更深刻地诠释了政府以人为本、关注民生的理念。
（作者单位：东北师范大学政法学院）
