温家宝总理指出:“执行力是政府工作的生命力。执行力弱,政令不畅,有令难行,甚至有令不行,政策落实就可能出现‘雷声大雨点小’的状况,也会使政府的公信力受到损害。”这充分说明了政府执行力的极端重要性,也说明了加强政府执行力建设的现实紧迫性。那么,如何理解和度量政府的执行力,如何加强地方政府执行力建设?笔者
关于“政府执行力”,笔者认为可以解释为在政府组织内所存在的有效实施、贯彻和落实政策、决策、法令、战略、计划以及日常性公共事务和实现既定目标的力量。必须认识到,政府执行力是一种“合力”,它既是政府组织内部各种“力”的综合体,又是政府组织内执行人员、机制、资源综合发生效应的“综合力”。构成政府执行力的要素包括组织、人员、财物以及环境、制度、机制等,这些要素越完备、素质越好,政府执行力就越高。然而,政府执行力又不是各种“力”的简单相加,而是政府组织内各种“力”和各种要素经过一定的相互作用和机制配置后所产生的整合力。
对政府执行力的度量,可以从执行刚度、执行力度、执行速度、执行高度、执行效度五个方面来进行。这五个量度标准也是提高政府执行力的主要着力点。其一,执行刚度。这是指政府执行主体(主要是政府组织及其领导、人员)在执行相关任务时的坚决程度。如果政府主体的执行刚度较强,比如政府人员在执行任务时决心是大的、负责任的,那么其表现出来的执行力往往就是较强的。
其二,执行力度。在这里主要是指政府在执行任务时力量的大小程度。执行力度的大小,一方面与政府组织本身所具备能力的高低强弱有关,另一方面又与政府投入该项任务时的程度和比例有关。如果政府具备较高的能力,投入执行该项任务的精力和资源比例较大,则可能产生较大的执行力度和较高的执行力;而如果政府具备的能力并不高,投入执行该项任务的精力和资源比例也不大,那么其执行力度和执行力就会比较低。
其三,执行速度。这指的是政府完成相关任务的时间上的快慢程度。执行时间的快慢程度也是衡量政府执行力高低的重要指标。假如一项任务,依据其轻重缓急情况和执行的困难程度要求在六个月内完成,某一政府组织由于制定了合理的执行计划和采取了得当的执行策略,充分利用政府的相关资源,在六个月或更短的时间内按质按量地高效完成了该项任务,这就是较快的执行速度,其执行力一般来说也显得比较高;反之,如果在执行该项任务当中,进展缓慢,拖拖拉拉,超过六个月还未能完成,则为较慢的执行速度,其执行力也就是比较低的了。
其四,执行高度。执行高度即政府执行各项任务时的实际高度。任何的政府执行任务事先都会有一个正式或非正式的执行标准。政府组织在执行这些任务时,是按高标准高要求执行,还是按低标准低要求执行?其执行效果是否达到或超过了原定的执行标准?都是衡量政府执行力水平的重要依据之一。一般而言,一个政府组织在执行任务时是按照较高的执行标准来执行的,而其实际的执行效果也高于或好于原定标准,即为达到了较高的执行高度,即可表现为较高执行力;反之,如果一个政府组织是按照低于原定的标准执行,其执行的实际结果也低于原定标准,则为较低的执行高度,其执行力必然是不高的。
其五,执行效度。执行效度一方面是指政府执行的效益度,即工作所产生的社会效益与执行成本之比。一般而言,政府组织如果花费较少的执行成本或社会成本,获得了较佳的社会效益,即其收益与成本之比较高,则为较高的执行效度,就表现出了高效的政府执行力;反之,如果政府组织花费了较大的执行成本,或浪费了大量的人力、物力、财力和较大的社会成本后,仍然不能收到较佳的社会效益,即其收益与成本之比较低,则表现为较低的执行效度和执行力。执行效度的另一方面是指政府主体的各项执行活动的有效度。如果政府执行主体按照原定的执行方向,采取科学的执行方法和灵活的执行手段,抓住工作的重点难点,能够有效地实现原定的执行目标,其执行活动中的无效劳动就少,有效程度就高,则可表现为较高的执行效度和执行力。相反,政府执行活动中的无效劳动多,则表现为较低的执行效度和执行力。
从上述机理及度量标准出发,结合我国的实际情况,笔者认为加强政府执行力建设的路径主要有以下几个方面:第一,树立重视政府执行力的观念。观念是行动的先导。加强政府执行力建设,首先要求政府主体、特别是政府领导人员深刻认识到政府执行力的重要性,牢固树立重视政府执行力的观念,树立求真务实、一丝不苟、一抓到底的思想观念。要通过大力宣传和积极引导,努力提高广大政府执行人员的认识水平,提高他们的执行意识、责任意识和岗位意识,深化他们的目标感、使命感和紧迫感,促使他们在工作中讲政治、重行动,讲原则、重结果,讲速度、重质量。同时,也要通过各种办法促使政府人员努力学习与执行工作相关的执行技术、执行手段、执行方法和艺术,掌握执行过程中所需要的信息技术、预测技术、应变手段,努力提高自身的执行能力。
第二,建立协调高效的政府执行机制。协调高效的政府执行机制,能够形成整体的惯性合力,有利于高效执行力的形成;而缺乏协调的低效的政府执行机制,则是导致政府执行混乱、相互掣肘的根源。建立高效协调的政府执行制度,一是要优化组织架构,建立职能明确、结构合理、运转协调、制约有效的政府组织结构;二是要按照法定原则科学地设定权力和分配权力,建立科学合理的权力运行程序;三是要建立灵敏高效的执行指挥体制,简化繁琐手续,减少中间指挥层次,提高指挥效率;四是要建立科学的政府组织资源配置机制,在兼顾全面的基础上,保证执行的重点部门、重点任务及关键环节的资源获取优先权。
第三,建立科学合理的政府绩效评估体系。绩效评估体系的建立,有利于对政府的执行工作进行评估,促进政府主体强化执行绩效意识,同时也可以有效地引导政府资源的合理配置,督导、激发和调动政府人员的执行积极性和创造性,促进政府执行力的提高。因而,要建立包括上级评估、外部专家评估、民众评估等多重评估主体在内的评估体制,保证评估工作的客观化民主化;要制定科学、系统、全面的政府执行力绩效评估标准,保证评估内容的全面性科学性;还建立政府执行力绩效评估的奖惩机制,奖优罚劣,以达到促进政府执行力提高的目的。
第四,强化政府的执行责任机制和监督机制。要根据政府执行的有关程序,制定主体明确、层级清晰、具体量化的执行岗位问责制,明确规定政府执行工作的责任单位、责任部门、责任人及其执行失误的责任追究。负责执行任务的政府领导及工作人员,必须对执行活动的后果负责,一旦出现诸如执行失误、执行走样或执行中断、抵制执行的情况,必须追究相关政府机关及其人员的责任。责任追究中不管查到什么人,都要坚决处理,轻则轻罚,重则重罚,不搞迁就和下不为例,形成良性的责任导向。
第五,培育政府执行力文化。良好的组织文化对于促进组织的执行力是显而易见的,在一个拥有良好的执行力文化的政府组织内,其“执行”氛围浓厚,强调效率和一丝不苟的执行精神,执行者会全力以赴执行各种任务,讲究执行的速度、质量、效益和纪律,政策决定就会比较容易得到彻底的贯彻执行,其执行力也比较高。而一个不讲究执行力文化的政府组织,其组织成员轻视执行,不抓落实,官僚作风盛行,执行拖拉,不讲效率,是不可能拥有高效执行力的。为此,可考虑制定政府工作人员的工作规范和准则,以引导和规范组织内的执行行为。(作者单位:广东商学院)
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