社会保障制度建设事关经济社会发展全局。在这一制度建设中,无论从经济还是政治的角度看,公平与效益都同等重要。作为社会再分配的一种方式,社会保障制度必须构建效率与公平的最佳层级结构,在整合二者关系的基础上实现动态平衡,从而达到经济学理论所谓帕累托最优状态。
逐步消弭待遇差别化,提高社会
保障的公平和效率
《社会保险法(草案)》在扩大实施范围、拓宽覆盖面方面有了长足的进步。不过,基于各地区社会保障制度建设步伐快慢不一及发展不平衡的现实,“草案”对于现行制度障碍的改变程度依然有限,对于适用对象的待遇差别化需要进一步消弭。
所谓待遇差别化,指在享受社会保障的人群中,个人因所在地域、行业、职业的不同,而受到的待遇不同。它包括:地域差别,即发达地区与中西部地区的差别;行业差别,即垄断行业与非垄断行业的差别;身份差别,如国有、集体企业与民营、外资等非公有经济从业人员的差别,公务员及参照公务员法管理的工作人员与市场化就业人员的差别,城市居民与农民的差别,用人单位的职工与无雇工的个体工商户、非全日制从业人员的差别等等。而且,由于城乡之间的巨大鸿沟,社会保障费在城乡之间无法对接,使城乡之间的劳动力存在明显不平等的现象。再者,我国的企业、事业单位、国家机关之间的社会保障费没有统一,也没有衔接的渠道,造成了职业转化上的障碍。
待遇差别化造成了保障对象在社会保障权利与义务方面的不对称,影响了社会保障的公平和效率。因此,必须进一步提高社会保障的社会化程度,打破行业间、地区间贫富不均的差别,调剂使用社会统筹基金,实现社会互助互济;由法律规定在全国范围内确定社会保障费的基数和费率,统一各种社会保障费;还需依据行业特性和平均利润率制定不同的标准和政策,在社会保障费方面形成一种均衡的负担。如此,方能大大降低企业人力资源管理的运作成本,促进以市场为导向的人力资源的合理有序流动,有效促进经济的持续发展。
整合项目管理,提高运营效率
养老、失业、医疗等三大社会保障是环环紧扣、密不可分的有机体。但由于种种原因,我国社会保障制度设计却是呈现碎片化的条块分割状态,各个项目之间互不沟通,部门之间更是往来困难。社会保障项目之间这种高度封闭性,阻隔了项目之间客观存在的有机联系,从而造成沟通渠道雍塞,级与级之间存在难以逾越的障碍,各种保险层次不能圆通地衔接。目前,各种保险基金在使用上,均分别建账、分账核算,互不兼容,存在着职能交叉重叠乃至冲突的情况。这种情形下,管理机构大增,必然增加整个制度设计的复杂程度,损伤社会保障组织的部分机体,加大社会保障费的征缴成本,因而损害社会保障的公平与效益。
提高政府公共服务体系的效率和公共服务能力,建立有效的社会保障支出形式,依然是一个紧迫的课题。完善的社会保障制度必然要求社会保障支出效益的最大化,而采取有效的社会保障管理模式,能够极大地提高社会保障的支出效益。当然,从管理体制看,世界各国都不止采用一种办法。但是,从我国的具体实践来看,还是应该将社会保障各个项目加以整合,使之成为一个相互联系、高效运转的有机体。一是将各种社会保险基金的征缴、使用和监管的机构、职能整合起来,构建现代化的社会保险信息系统;二是将同一性质但适用于不同对象的社会保险,如基本养老保险中的农民工、农民、城市居民、企业职工以及机关事业单位工作人员的社会保险整合起来。
走多元化发展之路,致力于提升人的潜能
为了缓解社会日益增长的保障服务需求与政府财力不足之间的突出矛盾,世界各国的社会保障体系,大多走上了多元化的发展之路,保障社会化程度日益提高。所谓社会保障多元化,即行政手段与市场手段并举,政府与民间组织、营利与非营利组织密切合作,个人、家庭、企业、社区及政府共同分担等等。多元化的社会保障体系主要由两部分构成。一是基础性社会保障。基础社会保障制度必须由政府承诺满足,其多元化要在政府承诺提供足够保障的前提下运作。二是由企业、社会团体和个人等组成的多元主体提供,个人自主选择参与的社会保障制度,它以促进参与者的发展为目标。
我国社会保障体系多元化之路任重道远。在我国社会保障体系的构建中,必须坚持以市场为导向,以优惠扶持政策为动力，进一步调动全社会参与的积极性,形成多层次、多形式的社会保障格局。当前,企业、社会团体和个人在社会保障体系建设中尚未有相应的位置,它们的作用和潜力亟需发掘。可借鉴英美等国的经验,注重市场对社会保障资源的调节作用,通过税收优惠、财务监督、信息共享等措施,鼓励企业和第三部门兴办各种补充保险、商业人寿保险等,满足不同群体的不同保障需求。社会保障多元化建设还应该重视社区的作用,发扬我国传统的“出入相友、守望相助、疾病相扶”的精神,使社会保障更多地依赖社区的自治组织,并让社区成为人们物质、服务、精神需求的重要支撑。
现代社会保障在保障生存的基础上,正向综合救助的方向发展,其最终目的是通过提供各种配套救助和社会工作,提升人的潜能,帮助人们自助自立,摆脱贫困,从而融入主流社会。理想的社会保障制度是一个完整的体系,不仅提供资金救助,还提供实物救助以及就业信息、职业培训、子女免费教育、减免医疗费等。我国社会保障要把促进再就业、提供职业技能培训与就业信息服务作为重要内容。为保证公平与效益,可以设置一些“工作福利制度”项目,在某些成年人接受救济的同时,要求其以义工和志愿者等方式回报社会,以承担相应的社会责任。
建立完备的市场体系,实现基金的保值与增值
社会保障资金是社会保障发挥作用的重要物质基础,也是实现社会再分配、促使经济持续增长的重要杠杆。我国社会保障资金运筹方面,“基金”的形式和性质尚不明显,管理和运营有待科学化,基金使用效率亟需提高。
要建立一个合理有效的社会保障基金运营模式,在确立社会保障基金管理的安全性原则与相应的规避措施的前提下,明确社会保障基金进行适当的投资营运,在确保基金安全的同时实现基金的保值与增值。
完备的市场体系是社会保障体系的重要支撑。完整、有效的市场体系,保障了商业化的社会保障能正常运行,不但有利于建立层次丰富的保险与再保险市场,而且保险资金可以通过基金进入资本市场,使社会保障体系的资产日益壮大。就社会保障基金结余的投资而言,从长远来看,应该将其交由具有专门知识的投资运营机构实行多元化投资运营,由政府负责宏观监管,以提高投资回报率。在保证基金能正常支付的前提下,把基金用于有可靠收益的投资渠道,如购买国库券、金融债券以及证券投资基金等,以实现基金的保值增值。
社会保障基金的扩大还取决于劳动就业和企业效益。企业效益越高,就业者越多,缴费也越多,基金积累也越多。因此基金保值增值的重要途径,是实行就业促进政策,即根据劳动力市场的需求变化,增加对劳动者的职业培训,提高就业率和企业效益。(作者单位:武汉大学社会保障研究中心)
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