唐宋时期，随着商品经济的发展，一个拥有大量土地和财富，非官僚性质，但掌握着基层控制大权的富民阶层逐渐崛起。这个独特社会阶层的兴起，不可避免地促使国家职能发生转变，体现在社会灾荒救济上，则是救灾对象与救灾主体的重心下移。
唐宋时期，国家主要采取蠲减赋役和实物赈救两个方面的救灾措施。就蠲
再看国家实物赈济对象。如前所述，唐代前、中期，尚不具备按贫富区分赈灾的基础。某地一旦发生灾荒，贫富人等统统被官方称为“贫乏之黎庶”，且不分贫富，实施“普加赈恤”（《旧唐书》卷185《陈君宾传》）。但从唐中叶开始，政府逐渐改变了此前的做法，开始将贫困百姓作为因灾赈救的重点，实物救灾对象重心开始下移（《旧唐书》卷100《王丘传》）。唐后期发生灾荒时，地方政府提倡优“贷贫民”（《新唐书》卷103《苏世长传附弁传》），最高决策者也主张要“唯赈恤贫民”（《旧唐书》卷162《潘孟阳传》），以贫民为灾荒救济重点的原则从此确立下来。
宋朝在灾荒赈济方面因为财政比较困难，“斛斗数少不能周遍者”，只能采取“先从下等次第赈济”，以达到“所给有限，可以豫约”的目的（《传家集》卷39《言赈赡流民札子》）。为此，政府一方面规定官府直接赈灾时，要将常平等仓物资“用赈贫民，以为永制”（《宋会要》食货53之6），若灾荒时“不问民户三等一概支贷”，就要受到处罚（《宋会要》食货68之45）；另一方面，官府组织社会力量赈灾时，也鼓励富民上户赈救贫民下户，“令出粜以济贫民”（《宋会要》食货37之8）。为了在灾荒时及时有效地向贫民提供赈济，从南宋乾道七年（1171年）开始出现赈济户口统计的制度化（葛剑雄主编，吴松弟著：《中国人口史・第三卷：辽宋金元时期》，复旦大学出版社2000年，第55―57页）。贫民下户中，尤以无产佃户抗灾能力最弱，对富户的赈救最为依赖，宋朝对此极为重视，或下诏“恤佃户”，或“劝谕税户，令招集流民以为佃客，假借种粮、屋宇，使之安存”（《宋会要》食货69之67）。
随着富民阶层的崛起，唐宋国家往往发动富民参与救灾，从而使救灾主体也出现下移趋势。
唐代前、中期发生大灾荒，国家都要专门派遣赈恤使臣代表中央政府组织救灾。在天宝十四年（755年）之前的137年中，共计遣使赈灾58次（毛阳光：《遣使与唐代地方救灾》，《首都师范大学学报》2003年第4期）。而从唐后期开始，中央政府虽仍有遣使赈灾之制（见前引毛文），但国家已将各地灾荒赈济事宜下移给地方政府。如元和元年（805年）正月开始规定，地方政府有用地方附加税为经费来源重建仓储备荒、拟定救灾措施并及时赈贷之责（《旧唐书》卷49《食货志下》）。
唐宋国家救灾职责不仅从中央政府下移到地方政府，而且地方政府也逐渐引导富民参与救灾，救灾主体呈现从地方政府向富民群体转移的特征。唐德宗时，地方官府“遇凶旱水溢，捐有余以均不足。农里无大乏，官司无宿忧”（《全唐文》卷505），富民开始在地方荒政中发挥重要作用。长庆年间（821-824），朝廷专门下诏让地方州县官吏行“裒多益寡”、“周急劝分”之“善政”，“切加晓谕”，或“令减价出粜”，或“令贷借，量取利，各立文记，至秋熟后勒填”（《唐大诏令集》卷117《遣使宣抚诸道诏》）。此诏将“劝分”之政提高到很高的地位，表明政府在灾荒中利用富民救济贫民开始进入一个新的时期。自此之后，地方政府运用此制救灾的情况日益多起来，或“均富赡贫，而无流亡者”（《旧唐书》卷172《令狐楚传》）,或“民有积粟者,均分借便,以济贫民”（《旧五代史》卷81《晋少帝纪》）。
唐五代时期，政府不仅直接让富民出资救灾，还充分发挥富商大贾的经济实力运输救灾物质（参见《资治通鉴》卷237《唐纪五十三》），甚至让“重丁大户”主管义仓，一有损减，便让其“贴家竭产”，即以富民之财力为国家救灾物资提供保障（《唐大诏令集》卷72《乾符二年正月七日南郊赦》）。尤其是唐宪宗时期后，地方政府所用赈灾之常平仓、义仓粮食，无论是取二分“地子”，还是“公私田亩，别纳粟一升”，都是“每亩率配之数”（《旧唐书》卷49《食货志下》，《册府元龟》卷502《邦计部・常平》），占有田亩较多的富民无疑是这些赈灾物资的主要来源。
宋代富民在地方政府的救荒中发挥着更为重要的作用。总体来说，宋代赈灾分为政府直接赈救与利用社会力量赈救两个方面。就政府直接赈救而言，用“备水旱”的“常平、义仓之米”，是通过“敷科”取得（《鲁斋集》卷7《社仓利害书》），其中义仓米效唐法，“官中所收二税，每石别输一斗贮之，以备丰歉，给与民人”，后改为“止令上三等户输之”（《宋会要》食货62之20），其以富人之资救恤贫民之宗旨较唐朝后期更为明显。在利用社会力量赈灾方面，由于地方财政日益窘迫，“官于荒政类亡具也，而劝粜为第一策”，有“救荒之法，惟有劝分”之说，“劝分”也被崇为“国法”（《巽斋文集》卷17《吉州吉水县存济庄记》）。具体而言，富民在国家荒政中所扮演的重要角色，不仅体现在给灾荒救济提供大量物资，而且还表现在为平抑物价、安置灾民、救灾物资管理等发挥了重要作用（林文勋：《宋代富民与灾荒救济》，《思想战线》2004年第6期）。富民在社会灾荒救济过程中不但减少了国家负担，也带给贫民以实惠，在一定程度上发挥了社会稳定器的作用。因此，发挥富民在荒政中的作用，被宋人称作“第一策”或“国策”，实不为过。（作者单位：邵阳学院、云南大学中国经济史研究所）
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