文先生于2002年10月在上海市徐汇区购买新房，新房为期房。文先生在购买新房的同时，将自己二室一厅的旧房卖掉了。在新房落成之前的一年左右时间内，文先生一家暂居其住房宽敞的姐姐家中。文先生的户口本来在自己的旧房内，旧房卖掉后，新房主急于搬家，同时也要将自己一家的户口迁入新居。但文先生的户口不迁走，新房主的户口就无法迁入。在新户主的强烈催逼下，文先生决定将自己的户口暂时迁入姐姐家中，待新房落成再迁走。于是姐弟俩便去姐姐居住地的派出所办理户口迁移手续，并按照户籍警的要求备齐了户口迁移申请书等一系列证明。
不料数日后，该派出所户籍警通知文先生姐弟俩，说是按照户籍管理的有关规定，因文先生与其姐姐是旁系亲属而非直系亲属，因此不能将文先生的户口迁入其姐家中。新房主情急之下，一纸诉状递到法院，要和文先生对簿公堂。文先生如今被一纸户口弄得焦头烂额，只好想办法将户口转成“袋袋户口”，可他的工作要求经常去海外出差，这“袋袋户口”在签证时肯定会遇到麻烦。于是，文先生咨询了律师后，试图提请行政诉讼，告派出所“不作为”。可他担心，人家派出所的“不作为”有法规支持，你的行政诉讼会被受理吗？
李女士1997年和丈夫结婚，近两年婚姻已名存实亡。丈夫有了外遇，外遇也有家有室，且并不想离婚，因此丈夫自然也不想离婚。但是李女士无法容忍这样的婚姻，于是提出离婚。
在离婚诉讼进入实质性阶段后，李女士发现问题并不像想像中那么简单。丈夫提出要离婚可以，但是房子是他的婚前财产，绝对不分的。为了能够离婚，李女士决定即使什么都拿不到也无所谓。但是丈夫又明确表示，如果一定要离婚，李女士不仅不能分房子，而且户口必须迁走。李女士的父母是当年支援边疆建设的上海人，早就在边疆扎根落户。李女士是在上海出生并且由外祖母一手养大的。结婚时就将自己的户口从外祖母家迁移到了夫家。结婚一年多，外祖母就去世了，外祖母家变成了舅舅家。李女士面临的处境只能是回舅舅家。
舅舅倒并不嫌弃外甥女，答应连人带户口收留她。但是舅舅所在地的派出所却不同意，连同胞兄弟姐妹都是旁系亲属，户口不能随便迁移，何况舅甥关系。李女士把所有的时间都用来跑派出所和法院，可是得到的回答永远是“爱莫能助”。法官无奈地说：“你户口一天迁不掉，我这里就一天不能判离婚。”李女士的“离婚大战”已经打了两年，如今李女士只能决定尽快也去搞一段“婚外恋”，找一个爱自己并且要娶自己的人，然后前脚离婚后脚结婚，户口就可以有了落脚点。只是这种事情不是想有就会有的，所以李女士如今仍然只能是一个痛苦的“有夫之妇”。
齐先生是浙江省舟山人，其父与其母早年离婚后来上海再婚，育有一女。8年前齐先生父亲去世，齐先生来上海奔丧，由于齐先生的生母及继母都已亡故，齐先生与同父异母的妹妹感情颇为融洽，因此在上海逗留了一段时间。就在这段时间内，齐先生结识了一位上海姑娘，并在一年后与之结婚成家。八年内，齐先生夫妇均是两地分居，好在舟山上海相距不算太远，夫妇俩经常可以相聚。齐先生夫妇均是普通工薪阶层，收入不高，且结婚1年后便有了儿子，经济并不宽裕，没有能力在上海购置商品房安置自己的家。齐太太常年带着儿子居住在娘家，当然母子两人的户口也落在齐太太的娘家。
然而，天有不测风云，2002年3月，齐太太遭遇车祸不治身亡。相隔2个月不到，原本重病缠身的岳父不堪最小的女儿意外死亡的打击，撒手西去。而岳母则早在多年前便已因病去世。齐太太上面共有4个兄姐，而齐太太带着儿子原本和老父亲一起住在老父亲所有的房子内，虽说房子只是2室户的老房子，但是如今这房子就成了老父亲唯一的遗产。4个兄姐决定平分这宗遗产，也不打算遗漏齐太太的6岁的小儿。平分的唯一方法就是把房子卖掉，把卖房款分作5份。但是卖房子就意味着这套房子内的户口都必须迁移掉，6岁小儿的户口何去何从则成了问题。4位兄姐找来齐先生，给齐先生两种选择：要么拿走五分之一的卖房钱，然后自己解决小儿的户口；要么按照总房价拿出五分之四给各兄姐，然后房子归他，小儿的户口不用迁移。
虽说这房子已经老旧，但是挂牌出去卖也能卖个十四五万元，齐先生根本拿不出其中的五分之四，连借都借不到。于是齐先生找到自己的妹妹，请求照顾小儿且让小儿的户口落在她家。妹妹一家欣然答应，无奈多方奔走，却因为非直系亲属，人可以住，但户口无法迁移。如此一来，齐先生只能回舟山把事情拖下去。时间一长，妻子娘家的4位兄姐不答应了，轮流给齐先生打电话，由好言好语到恶语相向，最后闹上了法庭。
记者开始查找有关户籍管理制度的相关文本。在经过对上海市人民政府网站和上海市公安局网站的仔细查询后，记者能够找到的和户籍制度有关的文本是《上海市户口管理暂行规定》。该规定颁布于2000年1月28日，共33条，其中第33条如是说：本规定自2000年2月1日起施行。以前市局下发的有关户口管理的规定与本规定不一致的，以本规定为准。记者将该《规定》从头至尾仔细看了不下三遍，没有在这洋洋洒洒的三十三条规定中发现任何一条和“旁系亲属”有关，其中对本市居民在市内迁移户口有明确规定的是第十八条：申请户口移（迁）出的，应当由移（迁）出人本人到户口所在地的户口登记机关办理户口移（迁）出手续；申请户口移（迁）入的，应当由移（迁）入人本人到移（迁）入地的户口登记机关办理户口移（迁）入手续，并应当事先征得移（迁）入户户主的书面同意。无民事行为能力、限制民事行为能力人的户口迁移，由其监护人办理。……而上述三个个案中所有需要迁移户口的市民都完全按照这条规定履行了规定中的手续。整部《规定》中，第十七条规定：非农业户口的迁移理由正当，手续完备，并持有合法证明，户口登记机关应当准予办理户口迁移手续。第二十条：户口移（迁）入的，应当经移（迁）入地的户口登记机关当场审核，对符合移（迁）入条件的办理户口登记手续……，而这两条属于本市户口迁移的前提条件中，“理由正当”和“符合条件”这些字眼却没有更好和更详细的解释，究竟怎样的理由属于正当？怎样的条件算是符合呢？记者竭尽所能也没有找到任何相关的解释。于是，记者决定拨打公安服务热线。
接听电话的是一位颇有些年纪的中年女士。在记者简单扼要地讲述了上述三个个案后，这位女士干脆利索地回答记者：“旁系亲属间当然不可以迁移户口。”并且强调：“旁系亲属间迁移户口国家是尤其从严控制的。”记者告知在打电话前已经查阅了相关规定，但并没有发现有这样一条规定，询问她在哪部政策、法规里可以找到这条规定。不料该女士态度立即严肃起来，说：“网上的东西怎么可以相信？”记者强调是上海市公安局的网站。她不作回答，但义正辞严地说：“反正就是有这样一条规定的，我们的相关规定有很厚的一本，怎么可能只有几十条。”记者请她将有这条规定的法律法规总称读出来，她却回答：“我不可能回答你这个问题，我们有很多内部规定内部解释，有很多情况是内部掌握，怎么可以随便告诉你，随便向外公布。总之，你不要再问了，就是有这样一条规定的，你干吗一定非要看到呢？”记者表示这并非国家机密，既然是和老百姓切实相关的政策，为什么不能知道。该女士转换话题说：“你反映的这些情况不归分局管，归派出所所长管。一次申请不行，过段时间再去申请嘛，找所长谈谈，多申请两次嘛，只有这个办法。”记者询问她贵姓，表示去找派出所所长谈的时候可以当场打电话给她咨询，女士回答：“你没有必要知道我的姓名，谁回答都是一样的，多找所长谈谈。”然后电话便挂断了。
记者又先后走访了上海市公安局信访处和华东师大法律系，听听权威人士的看法。
上海市公安局信访处颜科长：在我们所受理的信访问题中80％是关于户口问题的。户口问题一直是比较错综复杂的问题，因此国家政府都是严格控制的。你们所反映的旁系亲属间不能迁移户口这一条的确是有严格规定的，不是说绝对不能，但基本是不能的。如果户口可以随便迁移，就会涉及到很多问题，比如利用户口迁移人为造成房小人多的“贫困户”局面，就可以通过欺骗的手段享受国家的有关福利。比如由于动迁等原因迁移户口就会占国家的便宜。再比如由于户口的随便迁移，导致财产等各种纠纷，这种纠纷最后导致诉讼的例子多得数不胜数，甚至把我们这样的户籍管理部门都牵涉进去。
市内户口迁移包括你们所说的旁系亲属间的户口迁移问题一般都由当地派出所决定，不用到公安分局户政处，由派出所所长批示。
华东师大法律系教授蒋德海：以上三个案例的共同法律问题是：中华人民共和国公民的户籍迁移权应受到什么样的限制？或者说，目前户籍管理部门的户籍管理规定其合法性何在？“利用迁移户口占国家便宜”、“内部解释”、“内部规定”等等，都不是依法行政的理由，反而暴露了上海的户籍管理与上海市场经济和社会进步之间的一种深刻的矛盾。从全国看，各地目前实施的户籍管理制度，还是上世纪50年代的产物。1958年全国人大常委会颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，是现行中国户籍制度的基础性法律。但是，以法治的观点来看，这个条例的基本精神与宪法不一致。人身自由权是我国宪法赋与公民的基本权利，1954年宪法虽然没有规定公民有自由迁徙的自由，但也没有禁止公民的自由迁徙。
改革开放以来，特别是90年代中期以后，中国户籍改革的呼声极高，有两个基本原因。一是中国以计划经济为基础的户籍制度与市场经济的发展产生了冲突，可以说现存户籍制度在不少方面正在成为中国改革开放发展的阻力。以第一案为例，当事人买房迁移户口，属于极为平常的户口迁移现象。上海属于中国经济改革的前沿，上海的房地产市场已经面向世界。而面向世界的上海户籍管理也应当体现出这种开放性。道理很简单，只有开放性的户籍管理才能顺应和推进上海市场经济和社会进步的发展趋势。否则，上海的户籍管理制度就可能成为遏制上海社会进步的障碍。二是依法行政的要求。在依法行政的条件下，不仅要求户籍管理的依据要合法（宪法和法律），而且其管理行为本身也要合法。以上三个例子中不少行政行为都违背了行政法制的原则。比如，有关部门以“内部解释”、“内部规定”作为“旁系亲属间户口不能迁移”的依据，与依法行政的公开性相违背；名为“严格控制”，实为“攻关”，“一次申请不行，过段时间再去申请嘛，找所长谈谈，多申请两次嘛，只有这个办法”的说法，完全不懂得依法行政的合法性前提，简直是现代行政“法盲”；因为有“利用迁移户口占国家便宜”的现象，故严格限制户籍迁移等理由，不懂得依法行政规范化管理的实质内涵。其实，户籍迁移中的这些现象完全可以通过制度的规范加以克服。
上海的社会进步和上海户籍制度之间的反差，表明上海的户籍制度已到了非改不可的时候。一个文明和开放的上海，其户籍制度也必须具有文明和开放的特点。建议上海户籍管理部门转变观念，尽快出台文明、开放和合法的上海户籍管理制度，以为人民服务的崭新面貌迎接即将到来的“世博会”。
（《采风》2003年第1期）
