作者：武汉大学政治与公共管理学院教授，复旦大学一带一路及全球治理研究院研究员　张晓通；武汉大学经济外交研究中心研究员　郝念东

　　【摘要】欧洲作为世界疫情“震中”，在前所未有的多重危机与挑战面前准备并不充足。内部不团结、体制局限、经济疲软严重影响到欧洲应对疫情的能力，新一轮欧洲债务危机或将到来。然而欧洲自我修复与化危为机的能力在此次疫情刺激下，正在焕发新的活力，可能挽救甚至加强欧洲一体化。受疫情及经济危机的双重影响，欧洲未来可能走向 “欧洲堡垒”，对外政策正面临地缘政治转向。

　　【关键词】疫情；欧盟；经济危机；地缘政治

　　疫情当前，欧盟面临生死考验。欧委会主席冯德莱恩喊出“欧洲万岁”的口号，呼吁各国团结抗疫。我们判断，疫情将给欧洲带来长时间的动荡，欧盟一体化进程整体不会逆转，危机会一定程度加速其内部权能的整合与让渡，但欧盟将逐步转变为封闭保守的“欧洲堡垒”，对中美俄等大国保持地缘上的高度戒备，欧洲力量或将出现地缘政治转向。

　　疫情形势

　　作为当前疫情“震中”，欧盟27国已全部“沦陷”。纵使疫情在今夏结束，其影响或将持续一年以上。目前欧洲各国疫情进展、严重程度与防控举措各有差异，疫情总体走向好转。欧洲国家已逐步实施解禁，内部边界重新开放，但限制依然存在。

　　与疫情接踵而至欧洲的除公共卫生危机外，还有经济危机。欧洲面对难度升级的多重挑战显然没有做好准备。其困难主要来自四个方面：第一，内部不够团结。部分成员国“自扫门前雪”，德国扣押出口瑞士的消毒液，奥地利查封意大利的口罩，意大利扣押希腊等国的呼吸机。欧盟不团结被媒体痛批像“一盘散沙，各自为战”。欧委会主席冯德莱恩批评欧盟各成员国面对疫情的最初反应是“太多人只想着他们本国的问题”，提出欧盟不能仅仅是一个“好天气联盟”（fair weather union）。法国呼吁欧盟实行共同贷款共同偿还，一起应对新冠疫情，意大利等9国表示支持，但德国表示反对。与此同时，成员国对欧委会出现信任危机，马克龙呼吁给予欧委会更多权限。

　　第二，体制局限。从欧盟权限上看，欧盟的主要作用是协调，公共卫生、社会政策、宏观经济政策不属于欧盟专有权限。卫生医疗等社会领域的主权权能主要还在各成员国政府手中，欧盟更多运用指导性手段，通过软性约束机制——“开放性协调机制”——推进该领域的协调、趋同与和谐化。因此，这次疫情防控工作主要由各成员国负责和承担。这就意味着，各成员国将大幅增加支出，突破预算赤字上限，更多举债。德国政府公布高达7500亿欧元的一揽子救助计划，并计划自2013年以来首次发行新债。

　　第三，“弹药”不足。据保守估计，应对欧洲疫情需要数万亿欧元，欧央行为此不断扩大购债规模以应对防疫需求，同时欧洲面临经济下行风险。欧盟各国能否达成债务分摊协议（joint liability）成为关键。意大利、西班牙、法国等南欧国家已经在呼吁债务分担，要求发行“疫情债”（corona bond），但德国、荷兰及北欧国家表示拒绝。中国抗疫尚未结束，欧洲抗疫时间可能要更长。

　　第四，从世界经济长周期康德拉季耶夫周期判断，2008年-2025年很可能是一个漫长的经济萧条阶段，美国股债市的近期表现也充分显示低落的市场信心。当世界经济都陷入萧条之际，各国加大保护力度，全球化放缓，全球价值链四分五裂，即使是曾经的全球霸主美国，其衰落也呈加速态势，各方都无力救助欧洲。这将使欧洲抗疫努力更加困难。

　　欧洲经济本就如履薄冰。意大利是欧洲债务第二高的国家，作为欧洲疫情重灾区，意大利政府不惜提高预算赤字，拿出大量资金刺激经济，启动7500亿欧元的计划，以应对此次疫情危机。这些都意味着政府增加支出，负债率急剧攀升。欧洲四大经济体是德国、法国、英国和意大利，它们目前仍旧是主导欧洲经济走向的国家之一。意大利的失陷对欧洲经济打击可见一斑。西班牙疫情仅次于意大利，其经济形势同样令人担忧。2013年起，西班牙政府总负债占GDP的比超过90%，此后一直居高不下。国家停工防控措施无疑为国家GDP增长带来更为不利的影响。由于国家防疫支出导致财政支出增加，因防疫采取的管控措施会造成一定程度的社会矛盾，使经济进一步承压，欧洲各国经济2020年负增长态势似乎已成定局。法国政府赤字GDP占比从此前的2.2%激增至3.9%。德国今年经济收缩幅度可能超过2008-2009年全球金融危机期间经济萎缩的5%。再加上欧元区近两年经济形势并不好，低于整个世界经济增速，其货币政策的操作空间和效果都难言乐观。在疫情、难民危机、金融市场动荡三重风险因素夹击下，若其他主要欧盟成员国能够有效控制疫情，减缓经济衰弱并在疫情结束后尽快恢复经济，意大利还有可能在欧盟的帮助下挽救因疫情触发的债务危机。因此，需及早设置方案应对即将到来的新一轮主权债务危机。

　　但也不能低估欧洲自我修复和化危为机的能力。欧洲央行理事会在疫情防控期间不断加大疫情紧急采购计划的资金规模，并取消其购债结构限制。欧盟的彼得森国际经济研究所高级研究员雅各布-芬克-柯克加德(Jacob Funk Kirkegaard)撰文表示，欧洲中央银行（ECB）通过无限额疫情紧急采购计划（PEPP），使欧洲大陆比以前想象的更接近政治和金融统一，挽救了近几年业已消退的梦想。

　　综上，我们判断，疫情可能持续1年，但疫情对经济的影响将持续3年甚至更长时间。经济危机的压力已经初现，欧洲一些国家迫切开始在严密防控疫情的基础上制定旨在最终恢复正常社会生活的计划，奥地利、丹麦、捷克等国已开始行动。各国亟需在维护本国人民安全需要与经济严重衰退的风险之间找到平衡点，疫情或将进入长期化、常态化阶段。

　　疫情对欧洲经济社会的影响

　　疫情肆虐下，新一轮欧洲经济危机的风险大幅上升，欧洲联盟的存亡成为关键。当前欧洲面临的最大挑战在于以德国为代表的西欧和北欧国家是否愿意救助以法国、意大利、西班牙为代表的南欧国家，以及欧委会、欧央行等欧盟机构在此次疫情中的应对是否果决。当前疫情使意大利、西班牙等处于疫情重灾区的南欧国家再次面临严重的国家债务危机。各国及欧盟机构的表现再次成为决定危机走向的关键。与2009-2014年欧债危机相比，此次危机具备三个不同特征：第一，疫情是此次经济危机的导火索。由于直接受疫情的外生性冲击，政府不得不短期内大幅增加支出，而非政府主动依靠借资弥补财政赤字。上次欧盟内部各成员国表现出的态度令债务国寒心。此次由疫情引发的财政困难更容易得到德国等经济稳定的中欧国家的理解与接受。

　　第二，欧盟机构反应迅速且态度坚决。经济学家菲利普·莱恩（Philip R. Lane）指出，各国政府未能在2003-2007年期间大幅收紧财政政策才会错失解决危机的机会。基于上次欧债危机的惨痛教训，欧盟提早注意并积极应对此次疫情对欧洲经济的冲击。欧央行已多次表示，将不惜一切代价应对疫情影响。欧盟委员会在3月13日作出的资金救助承诺，4月6日即做出回应，在当月实施。这与上次欧债危机中欧盟迟迟难出方案的表现大相径庭。

　　第三，欧盟机构在更加牢固的基础上与成员国互动密切。当前欧央行具有更加完善的体制基础、更大力度的投入和更加深入的改革。一方面，业已建立且日益完善的金融合作为应对此次疫情提供坚实基础。“财政契约”草案、欧洲稳定机制（ESM）、欧洲援助基金、欧洲投资银行的保证金向有困难的成员国提供大量资金帮助。另一方面，欧盟各机构密切关注疫情动态，出台一系列创新举措。欧央行将紧急抗疫购债计划（PEPP）规模在7500亿欧元的基础上继续扩大6000亿欧元，远超市场预期，旨在快速提供资金流动性。欧盟委员会从欧洲战略投资基金（EFSI）拨出10亿欧元，作为对欧洲投资基金（EIF）的担保。今年是欧盟七年预算的最后一年。此次疫情危机证明，制定应对此类复杂危机的欧洲预算至关重要。欧洲在危机面前可以团结更多力量，也为下一轮新欧洲预算提供远景与抱负。

　　但是，欧元区国家经济实力不均衡的情况依然存在，国家利益与集体利益矛盾依然是应对危机的主要矛盾关系。一方面，欧央行的统一协调能力有限。以法德为主的经济实力较强的核心国与经济基础相对较弱的边缘国的国家利益矛盾阻碍欧央行发挥独立性。危机时期，欧元区资金从核心国家央行转移到边缘国家央行，核心国家担心自身银行体系的抗风险能力降低，削弱国内市场的稳定性，不愿分担边缘国家无法偿还债务的压力。另一方面，由于缺乏统一的财政政策，欧盟对成员国财政金融系统的监管不足，整个欧元区特别是南欧国家经常账户失衡的情况持续存在。当前的疫情债与2008年法国提出建立欧元区经济政府遭遇相同。但这一矛盾似乎在疫情及经济危机考验下向好发展。随着疫情发展，德国逐渐主动参与并积极倡议，使欧盟内部矛盾得到有效缓解。此次债务缓解与分担或许能够以其他形式实现。

　　我们判断，在未来3-5年时间里，欧盟不会解体，一体化趋势整体不会逆转。这是因为在疫情、经济萧条和地缘政治压力面前，“抱团取暖”是欧洲各国唯一的选择。这将决定欧洲联盟将继续朝着团结的方向迈进，但疫情下的欧盟可能走向自我保护的“欧洲堡垒”（Fortress Europe）。

　　“欧洲堡垒”有三方面特征：一是欧洲形成内部封闭式的产业链和贸易体系。类似于上世纪30年代大英帝国衰落时期建立的“帝国特惠制”和“英镑区”，在WTO多哈回合谈判失败、WTO上诉机构瘫痪、全球贸易摩擦大幅上升的背景下，欧盟可能走向“封闭的区域主义”，形成一个以德国为核心的闭环的生产体系，与以中国为核心的亚太生产体系、以美国为核心的北美生产体系并存。2013年以前，这三大跨境生产体系之间贸易大于区域内贸易。而在2013年之后，这种变化趋势发生逆转，即区域内贸易大于区域间贸易。此次疫情导致全球价值链中断，将进一步推动全球产业链的区域化、板块化。更为重要的是，疫情管控带来的诸多限制生产要素流动的措施以及国家在疫情初期面临的国内医疗资源挤兑现象也使政府反思重塑本国工业。德国早在疫情发生之前已经采取类似举措：发布德国工业战略，其中非常重要的一点就是认为把原材料的生产、加工、销售聚集在封闭环境里形成一个封闭的价值链更具竞争力，也更安全。也就是说，欧洲整体的关税壁垒有可能再次加强。

　　二是欧洲内部逐渐分层，“中心-边缘”结构形成。西欧国家是经济中心，南欧和中东欧是边缘和半边缘地带。失去中心的支持，边缘和半边缘国家必须找到新的“靠山”。此次疫情期间，以意大利、西班牙、法国、德国、荷兰等为代表的西欧、南欧国家是重灾区，自顾不暇，这势必导致处于欧洲边缘的中东欧国家和南欧国家寻求新的“靠山”，刺激欧盟内部中心地带国家的地缘敏感，导致法德和欧盟机构加强对“离心”国家的控制。欧洲感到自身地缘政治的脆弱性，必将加强“欧洲堡垒”。

　　三是欧盟内部并不团结，权力内核比较弱小。南欧国家始终对欧盟又爱又恨，与相对富裕的北欧国家矛盾分歧较大。在逆全球化倾向严重之际，欧盟会愈发自我保护，在外部寻求假想敌，以增强内部团结。2017年，时任欧洲理事会主席图斯克就将“强硬的中国、具侵略性的俄罗斯、极端伊斯兰和特朗普之后的美国并列为欧盟的四大外部威胁”。“欧洲堡垒”的对外谈判必定是强硬的，其策略也必定是马基雅维利式的，是策略性的，而非单纯基于价值观，但自由民主的价值观也绝不会被放弃。在其对外谈判时，价值观与注重实际利益两者并不完全矛盾，而是会采取挂钩策略。

　　欧盟外交政策的地缘政治转向

　　疫情、经济危机、地缘政治冲突三者如影随形，形成一个相互关联、相互加强的“三环套”。100多年前，第一次世界大战中还未结束,一场西班牙大流感席卷而来，造成5千万至1亿人死亡。同时，大流感结束后10年就爆发了金融危机，随后进入经济大萧条。在此之后，纳粹主义、军国主义兴起，世界地缘政治冲突加剧，最终二战爆发。由此可见，疫情、经济萧条和地缘政治冲突（包括文明、宗教、文化方面的地缘冲突）是造成20世纪大灾难的重要原因。

　　此次疫情以及经济冲击让人们不得不再次关注到当前地缘政治局势。美国地缘政治学者罗伯特·卡普兰认为，新型冠状病毒大流行是一种经济和地缘政治的冲击，为地缘政治剧变提供方向。疫情、经济萧条和地缘政治冲突在时间逻辑上的接替出现蕴含着深刻的经济、政治逻辑。从经济角度看，疫情要求国家在短时间内投入大量财力、物力、人力进行管控与治疗，疫苗研发、医疗物资、防护装备以及医护人员的准备组织势必加剧政府财政负担；防控期间生产中止、生活受限与消费缩减从供需两方面阻碍经济发展。这些突发变动都极易触发经济危机。经济危机发生后，国家往往转向保护主义，加强市场管控，为维护本国企业的市场竞争力与经济利益施以政策帮助或资金扶持。

　　从政治角度看，疫情对国家政治、社会、文化领域的全面影响给政府增加巨大的治理难度，不仅要求政府在巨额财政支出压力下提振经济，保障市场正常运转，同时还要解决公民最为关切的公共卫生问题。治理难度升级迫使政府提升治理能力和力度，然而，此种方式违背了西方社会尊崇的民主政治与社会自由。因此，政府号召得不到民众理解与配合，政府措施难以落实，疫情防控效率低，政府还会遭受民众应对不力、能力不足的指责。于是，国家领导者往往对外转嫁矛盾，以转移民众注意力，维护国家团结。寻求国家地缘安全成为政府有效缓解国内社会矛盾，增强公信力的有力说辞。再加上疫情引发的地理阻隔使国家间直接接触减少，信息传递质量的下降推动国家民族主义及保护主义抬头，极易加剧国际矛盾冲突。

　　欧洲一体化在当前国际政治格局中处于关键地位。为了在国际地缘政治博弈中占据优势，欧洲极有可能走向更深层次的联合。危机时期，拯救生命和维持生计成为民众的首要追求。当国家力量无法满足民众这一需要时，更大范围的团结合作成为必要选择。抗疫的群体性经历必然对民众产生影响，民众在接受欧盟等区域组织的援助时重新认识欧洲概念与公民身份。由于身份的构建来自于民众观念的动力，这一结果能否形成取决于欧盟对民众的实质帮助与深刻影响。当民众的生命利益受到欧盟等区域共同体的保护与支持，对国家身份的认同可能扩大到对区域共同体身份的认同。同时，地理的限制因素使共同体范围具有必然的有限性，欧盟极有可能成为欧洲民众所能构建的范围最大的稳定共同体。

　　欧洲正面临疫情、经济萧条和地缘政治冲突三者叠加的考验，这正在导致欧盟对外政策的地缘政治转向。2019年9月10日，新一届欧委会主席冯德莱恩在给其欧委会同事的任务书中，明确将本届欧委会定位为“地缘政治的欧委会“（Geopolitical Commission）。欧盟新任外交与安全政策高级代表何塞普•博雷尔表示，随着“我们看到地缘战略竞争的重生，尤其是中国、俄罗斯和美国之间的竞争，欧盟应加快步伐，成为真正的地缘政治参与者，否则欧洲可能沦为其它大国的游乐场（playground）”。作为欧盟对外政策地缘政治转向的推手，法国总统马克龙提出，欧盟必须成为一个政治和战略参与者，拥有一个声音和一个目标，首先在自己的邻国，然后在世界上；将通过建立和实施一种新形式的共同“欧洲主权”（即经济、军事和战略主权）并据此采取行动来实现这一目标。

　　在一定程度上，新一届欧委会的地缘政治思想就是英国地理学家麦金德的“陆权论”思想——“谁统治了东欧，谁就控制了心脏地带；谁统治心脏地带，谁就控制了世界岛；谁统治世界岛，谁就控制了全世界”。此次疫情期间，以意大利、西班牙、法国、德国、荷兰等为代表的西欧、南欧国家是重灾区，自顾不暇，这势必导致处于欧洲边缘的中东欧国家和南欧国家寻求新的“靠山”。而一旦疫情扩散到中东欧（包括西巴尔干国家），中国出手相助，欧盟“酸葡萄心理”会加强。在经贸领域，欧盟借疫情之势，推动增加了带有保护主义色彩的外商投资审查要求，以保护重要资产和关键科技。在地缘政治外交政策的影响下，欧盟对外经贸谈判必将强硬执拗，实施带有重商主义色彩的防御型经贸政策，强化贸易救济措施，提出新的产业政策，这很明显与过去几十年欧盟坚持的自由主义政策不同。在中美贸易战和当前疫情背景下，欧盟会基于自身经贸利益，选择与美国等西方盟国协调，加大对华施压力度，不排除最终会出现“美欧联合堡垒”的可能性。在外交方面，欧盟会坚持价值观外交，中欧差异在此次抗疫反应中可见一斑。中国人看重生命，认为第一位人权是生命，而欧美认为第一位人权是自由、言论等。考虑中欧、中美对人权和政治价值观的分歧，可以预见未来中欧价值观、规范和制度之争将呈上升势头。

　　综合来看，欧洲正在转变为一个地缘政治的欧洲，欧洲对外政策正出现地缘政治转向。“地缘政治欧洲”不仅重视军事、经济等物质性力量和工具的作用以及不同力量间的转化，同时注意规范与制度性力量的作用，防范与塑造并举，巩固内部堡垒。更为重要的是，“地缘政治欧洲”将加大对陆权的政治和军事资本投入，维护其全球地缘棋局中的核心地位，这个战略概念很可能贯穿于本届欧委会的始终（2020-2024年）。