从依附到自主：中国社会政策的历史演进与范式转换

来源：《中国人民大学学报》2020年第4期2021-01-20 11:49

　　作者：中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心教授，博士生导师李迎生

　　提要：从社会政策与经济政策关系的视角来看，新中国社会政策的百年发展大体上经历依附范式(社会政策服务经济政策，1949-1978)、兼顾范式(经济政策兼顾社会政策，1979-2002)、互构范式(社会政策经济政策并重，2003-2035)、自主范式(经济政策服务社会政策，2036-)四个阶段。与四个阶段相对应，中国社会政策处在不断发展完善的进程中，从依附范式时期的补缺式社会政策到兼顾范式时期的补缺式、制度式并存社会政策，再到互构范式时期的适度普惠式社会政策，最后发展到自主范式时期更高水平的普惠式社会政策。随着中国社会政策从很不完善到比较完善再到相当完善，社会政策的本来属性不断呈现，人的全面自由发展也由低级向高级不断推进。新中国社会政策的百年演进既是时间上的前后继替，是一种自然历史过程，也是一种体现社会政策发展演变的规律性同时又兼具本土特色的合逻辑的发展进程。

　　自1949年10月1日中华人民共和国成立到21世纪中叶我国全面实现社会主义现代化，是人类历史发展进程中独一无二、波澜壮阔的“激荡的百年史”①。在这一百年间，中国将从一个积贫积弱的半封建半殖民地的旧中国建设成为“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”②，实现中华民族伟大复兴的中国梦。新中国社会政策的百年演进既是追随共和国前进脚步的自然历史过程，也是体现社会政策发展演变的规律性又兼具本土特色的合逻辑的发展进程。本文以新中国成立至21世纪中叶中国全面实现社会主义现代化一百年的发展历程为背景，对新中国社会政策的发展历程和演进逻辑加以讨论。我们将以新中国在其发展的不同历史时期对社会政策与经济政策关系的回应和处理作为基本分析视角，遵循历史与逻辑相统一的研究方法，结合马克思主义关于人的全面自由发展的理论，分析研究我国社会政策发展演变的历史轨迹及其内在逻辑或规律性。

　　一、如何处理与经济政策的关系是社会政策的核心关切

　　关于社会政策发展演变内在逻辑或规律性的研究，国际上有不少值得关注的成果，国内也有一些相关研究。国际上出现了不同的解释视角，如工业化的逻辑视角、权力(分层)视角、意识形态视角、后现代视角、全球化视角等。其中意识形态视角分析的标志性成果如艾斯平-安德森的“福利资本主义的三个世界”③。工业化逻辑视角的成果更加集中和丰富。在此，我们主要关注相关比较研究成果，其中既有基于一国比较的纵向分析，也有基于国际比较的横向分析。鉴于本文的主旨是探讨中国社会政策的历史演进，故着重梳理有关社会政策的演进逻辑或范式的相关历史比较成果。

　　沃伦斯基(Harold L.Wilensky)和莱博克斯(Charles N.Lebeaux)从功能主义的视角④，依循“工业化的逻辑”，以美国的社会变迁及福利制度的演变为例，根据国家在社会福利供给中的职能，将社会福利制度区分为“补缺型”(residual)和“制度型”(institutional)两种类型。“补缺型”强调只有当家庭和市场难以发挥作用时，公共福利制度才将发挥作用，“制度型”则将公共福利制度视为现代工业社会的最基本功能。他们认为，美国在1929年之前的福利范式是“补缺型”的，随着社会转型和工业化的进程，福利制度从“补缺型”演变为“制度型”具有必然性。⑤

　　稍后，蒂特马斯又提出了三分范式⑥。一是“残余模式”，社会福利的需求主要是通过个人的努力来满足的，只有当基本社会安全网无法提供有效保障时，公共部门才有必要介入并提供帮助。二是“工业成就模式”，福利体制是社会经济体系中的一个附属部分，而社会政策处在经济政策的从属地位，人们的生活需求应该通过参与生产劳动来获得，其福利保障状况与他们的工作状况相联系。三是“制度化的再分配模式”，社会福利体系与其他社会制度具有同等重要的意义，它不仅仅为处在生产劳动过程中的工人提供保障，而且为那些处于劳动力市场之外的福利需求者提供普遍的保障。⑦实际上，蒂特马斯的三分范式是在沃伦斯基等人二分范式的基础上的发展，在“补缺型”和“制度型”之间增加了一个“工业成就模式”。

　　国内学界也有从范式演进(历史比较)的角度探索中国社会政策发展演变的研究成果。李迎生以如何处理国家与市场的关系(国家和市场在福利提供中的角色)将新中国社会政策的发展演变分为三大阶段(三大范式)，即国家统揽型社会政策、市场主导型社会政策及国家主导型社会政策。⑧岳经纶等以福利资源配置的价值基础为标准，将中国社会政策范式演进划分为基于等级特权的“社会身份本位”和基于普遍主义社会权利的“人类需要本位”两种范式。⑨他们认为：当代中国社会政策的发展肇始于“国家主义”的劳动保险制度，具有明显的“社会身份本位”特征。改革开放以来，中国社会政策的范式经历了从“发展主义”到新世纪社会政策的转型和变革，“人类需要本位”的要素开始出现并逐渐成为社会政策范式演进的重要基础。

　　无论按照何种标准或分析视角划分，各种社会政策范式的核心关切都或多或少、或直接或间接地涉及如何处理社会政策与经济政策的关系这样一个重大问题，因为社会政策与经济政策是难解难分的。其实，在社会政策的实际发展进程中，在各国社会政策建设实践中，在社会政策理论发展历程中，如何处理社会政策与经济政策的关系始终是一个焦点。⑩

　　因此，从社会政策与经济政策关系的视角讨论社会政策的历史演进是一个重要的学术角度，只是这个角度尚未引起应有的关注并得到充分的重视。当然，必须承认，选择从社会政策与经济政策的关系视角分析研究社会政策历史演进的难度是显而易见的。经济政策包罗万象，社会政策也是复杂多样，泛泛地谈论二者的关系显然难以着手。实际上，只有对二者的本质特征进行比较，才有可能把握二者关系的状况及其发展演变。就此而言，相关成果给笔者以启发。景天魁指出划分社会政策成长阶段的根据是社会政策的“自性”，即它的独立性、不可替代性和完整性。(11)王思斌也认为衡量社会政策发展状态最主要的变量是社会政策的本质特征，即“自性”或曰社会性。(12)因此，从“自性”或者说本质属性的角度去讨论社会政策与经济政策关系的现实定位与发展演进是可行的。社会政策主要是政府的责任行为，主要解决公民基本生活方面的问题，维护民众的社会权利与促进社会公平和谐，重在社会效益。经济政策是国家和政府为解决经济问题、促进经济发展出台的指导原则和措施，其“自性”或本质属性是促进经济发展，提升生产力水平，重在经济效益。二者的本质属性是有明显区别的。

　　在纪念马克思200周年诞辰大会上，习近平总书记指出：“马克思主义博大精深，归根到底就是一句话，为人类求解放。”(13)基于马克思主义关于人的全面自由发展理论，经济政策、社会政策都是实现人的全面自由发展的条件或手段。在马克思和恩格斯看来，实现人的全面自由发展需要具备一定的物质、制度及社会条件。在建立了社会主义制度的条件下，生产力的发展就成了实现人的全面自由发展最基本的前提条件，“只有在实现它的物质条件已经具备的时候，才能成为可能，才能成为历史的必然性。”(14)阿马蒂亚·森认为，“发展可以看作是扩展人们享有的真实自由的一个过程”。(15)“社会制度的设计应致力于促进人们所拥有的自由的平等”。(16)他反对片面强调GNP增长、个人收入提高、工业化、技术进步的狭隘发展观，认为这些因素只是扩展社会成员自由的手段，自由的扩展还依赖于其他因素，如社会的和经济的安排以及政治的和公民的权利。(17)从以上论述可以推论，基于人的全面自由发展的目标，经济政策及其带来的经济发展是前提、是基础，社会政策及制度带来的合理分配是桥梁、是中介，二者各司其职，必不可少。

　　以新中国成立到我国全面实现社会主义现代化的百年历史发展进程为背景，从经济政策与社会政策关系的视角，中国社会政策的百年发展历程可以看作是经济发展、现代化进程推进社会政策“自性”逐渐回归的过程。据此我们可以把中国社会政策的发展历程划分为四个历史阶段，涉及四个本土特色社会政策范式的逻辑演进，即依附范式(社会政策服务经济政策，1949-1978)、兼顾范式(经济政策兼顾社会政策，1979-2002)、互构范式(社会政策经济政策并重，2003-2035)和自主范式(经济政策服务社会政策，2036-)。迄今我国社会政策的发展演进已经历了前两个阶段，尚处在第三个阶段的进程中，将向第四个阶段迈进。

　　二、新中国成立70年来社会政策与经济政策关系的演进

　　(一)依附范式：社会政策服务经济政策(1949-1978)

　　不少学者认为计划经济时期我国不存在社会政策，有两个原因：一是受新中国成立之初我国取消含社会政策、社会工作的社会学一级学科的影响。其实，虽然社会政策作为学科被取消了，但实际的社会政策仍然存在。二是基于计划经济体制下社会政策基本上是与经济体制一体的事实。这固然是事实，但国家和政府实施的属于社会保护、社会福利方面的措施还是与经济政策有区分的。(18)因此，笔者认为计划经济时期我国存在实际的社会政策，对全民及集体所有制职工推行“单位(企业)福利”“集体福利”，而针对游离于体制之外的民众或特殊困难人群则出台补缺式社会政策提供救助保护。正是从这个意义上，我们把当时的社会政策称为“补缺式”。

　　(1)发展经济、推进社会主义工业化成为压倒一切的国家战略。新中国从1953年开始制定国民经济发展第一个“五年计划”。在“六五”(1981-1985)之前，称国民经济发展计划，“六五”起才改称国民经济和社会发展五年计划，增加了社会发展的内容。长期以来我国的“五年计划”一直称为国民经济发展计划是有特殊背景的。20世纪50年代是第二次世界大战之后世界两极格局对峙最为激烈的时期。对于当时世界上的绝大多数国家而言，无论是资本主义阵营还是社会主义阵营，重建或者恢复一个较为完整的工业化体系是最为重要的任务。对于大多数新兴的原殖民地国家而言，加快工业化进程并建立一个完整的工业化体系更是成为巩固与维持政治独立的经济前提。因此在20世纪50年代，世界范围内掀起了一场工业化的浪潮。在我国，国民经济已经得到全面恢复与初步发展，政治趋于稳定，经济秩序恢复正常，社会秩序较为安定，加快经济发展成为全国人民的一致要求，为大规模展开经济建设提供了难得的历史机遇。因此，第一个“五年计划”的重中之重就是集中力量进行工业化建设，建立社会主义工业化的初步基础。“一五”计划选择了与苏联类似的工业化道路，即高积累、优先发展重工业的发展模式。以重工业为核心成为“一五”及之后一个较长时期工业化的鲜明特色。“‘一五’计划的实施，为我国的工业化奠定了初步基础；‘三五’至‘五五’计划的实施，为建立比较完整的工业体系和国民经济体系做出了巨大贡献。”(19)

　　(2)社会政策依附于经济政策(体制)。在计划经济时期，在城市依托国营(国有)企业和集体企业，在农村依托集体经济，我国对全体劳动者实施就业保障、生活保障及劳动保护。针对国营(国有)企业和集体企业职工，我国早在1951年即出台《中华人民共和国劳动保险条例》，对企业职工实施除失业保险之外的几乎全部社会保险(社会福利)待遇。对农村集体经济成员(社员)主要实施就业保障，因为社员没有退休制度，所以他们是通过终身就业获得生存保障的。计划经济时期我国实行充分就业政策，通过“企业办社会”“集体办社会”，国家对具有就业能力的绝大多数社会成员提供了社会保护。之所以有些学者认为计划经济下不存在社会政策，除了由于社会政策等专业(学科)被取消外，还有一个重要原因在于当时实际工作中社会政策没有独立的地位，国家主流意识形态也不接纳、不承认社会政策(20)，属于社会政策的内容是依托于或者说依附于经济体制而实施的。而且在当时，国家发展经济压倒一切，加快推进工业化、实现经济快速发展是国家发展的优先、至上目标，国家对劳动者福利实行“先生产、后生活”“先生产、后福利”“高积累、低消费”原则，当时的社会保护项目虽然名目繁多，但给付标准是相当低的，对绝大部分劳动群众来说，控制在维持基本生存的最低限度。

　　(3)城乡劳动者之间社会福利严重失衡，农村集体经济成员乃至广大农村居民处于普遍贫穷的境地。为推进国家工业化，我国在新中国成立之初实行了“城乡分割”政策，严格控制农村劳动力向城市流动以便在农业生产技术十分落后的情况下保证农业生产所必需的劳动力，同时实施“统购统销”、工农业产品价格“剪刀差”等政策，将农业积累源源不断地吸收到城市和大工业，支撑了国家工业化的超常规发展。在这种情况下，国家、集体为农村社员提供的福利就微乎其微了。计划经济时期农村社员总体上是贫困的。人们印象中世界上最贫穷的地方应该是撒哈拉沙漠以南的非洲国家，而在1978年，他们的人均GDP是490美元。也就是说，中国1978年的整体发展水平，连世界上最贫穷的非洲国家平均数的1/3都没有达到。当时中国81％的人都生活在农村，以农业为生。84％的人每天的生活费达不到1.25美元，意味着84％的人口生活在国际通用的贫困线之下。黄承伟指出：如果按照现在的中国政府扶贫标准，1978年中国农村有7.7亿贫困人口，贫困发生率高达97.5％。以乡村户籍人口作为总体推算，农村贫困人口规模达到7.7亿人。(21)

　　(4)国家(政府)对在体制之外的民众或特殊困难人群出台补缺式社会政策提供救助保护。计划经济时期，国家和社会只负责对灾民，以及鳏、寡、孤、独人员和城乡特困户等特殊困难人员提供社会救济。这一时期城乡社会救济的对象有所不同。城市社会救济的对象包括：城市中无依无靠、无生活来源的孤老残幼(定期定量救济对象)，无固定收入或收入不足以维持当地生活水平的居民(临时救济对象)；“大跃进”后经济调整期间被精简退职的老弱病残职工；原国民党起义、投诚人员，被宽大释放的原国民党的党、政、军、特人员中无家可归者，生活困难的台湾同胞、去台人员亲属；因公致残、完全丧失劳动能力的下乡知识青年；计划生育医疗事故造成的生活困难的人员；生活困难的刑事犯罪分子家属；生活困难的归国华侨和侨眷等。在农村，社会救济主要由政府负责；农业集体化以后，主要由集体经济负担。对农村中无劳动能力、无生活来源、无依无靠的老人、残疾人和孤儿，采取集体供养、辅之以国家必要救济的办法，实行“五保”，即保吃、保穿、保住、保医、保葬(孤儿保教)，保证他们的生活达到当地的基本生活水平。供养的形式有集中供养和分散供养。对农村中全家收入维持不了当地最低生活水平的贫困户，发给救济费。

　　(二)兼顾范式：经济政策兼顾社会政策(1979-2002)

　　1978年底召开的党的十一届三中全会，揭开了改革开放和中国特色社会主义现代化建设的序幕，我国从此进入了经济转轨和社会转型的快速推进期。1993年中共中央在关于确立社会主义市场经济体制的文件中首次提出“效率优先，兼顾公平”，并将其作为分配原则(22)，自改革开放至今，这个原则不仅一直是我国分配领域的基本原则，也是我国处理经济政策与社会政策关系的基本原则。当然在2002年之后情况发生了较大的变化。正因如此，我们把自1979年开始改革开放至2002年我国社会政策的发展界定为社会政策的“兼顾范式”时期，即经济政策兼顾社会政策或者说经济发展兼顾社会发展的时期。

　　(1)以经济政策作为解决社会问题的基础手段，或者说通过发展经济带动社会问题的解决。1979-2002年是我国经济快速发展时期，1995年实现了GDP总量比1980年翻两番，2000年实现了人均GDP比1980年翻两番。在这一时期，我国政府不仅以经济体制改革解放了生产力，促进了经济突飞猛进的发展，而且还以经济体制改革作为促进社会发展、解决社会问题的主要手段。尤其是在1985年之前，政府就是以经济政策调整作为解决大面积贫困问题的主要手段的。按照我国政府确定的贫困标准(23)，1978年，农村贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7％。1978年我国首先开始了农村经营制度的改革，并采取了农产品价格逐步放开、发展乡镇企业等多项措施，极大地激发了农民的劳动热情，解放了农村生产力，提高了土地产出率。这为解决农村的贫困问题打开了出路。从1978年到1985年，农村人均粮食产量增长14％；农民人均纯收入增长了2.6倍；没有解决温饱问题的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，占农村人口的比例下降到14.8％。(24)随着贫困人口的大幅减少，从1986年开始，我国政府开始采取针对性的反贫困举措，在全国范围内开展有计划、有组织和大规模的开发式扶贫。1994年实施的《国家八七扶贫攻坚计划》及2001年实施的《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》等国家重大反贫困举措，均是主要以经济政策、经济手段、经济举措作为反贫困的基本途径的。

　　(2)市场机制成为社会福利供给的基础或重要机制。改革开放以来特别是1993年中共中央确立建立社会主义市场经济体制的改革目标以来，计划经济时期我国主要作为福利向民众提供的就业、教育、医疗、住房等都逐步市场化，或以市场机制作为福利供给的基础机制。在就业领域，1993年党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)，明确提出：改革劳动制度，逐步形成劳动力市场。发展多种就业形式，运用经济手段调节就业结构。教育产业化也是20世纪90年代以来我国主要的教育政策。(25)农村“普九”多渠道筹集教育经费，大学高收费，学校办公司开展多种经营创收活动，公办学校转制、“名校办民校”和择校热，公办高校举办“二级学院”“独立学院”，以及用房地产开发的模式兴建“大学城”等，大致都循着这一思路。(26)医药卫生体制改革、住房体制改革等的基本思路也是以市场机制作为医疗服务、住房供给的基础机制，但“以药养医”(27)、高房价导致的普通民众特别是困难群体买不起房或租不起房的现象至今未能得到有效遏止。

　　(3)社会政策相对独立，但与经济政策相比较仍处于事实上的从属地位。随着经济体制改革的推进，“一大二公”的所有制格局发生了重大改变，多种所有制并存成为社会主义初级阶段所有制结构的基本格局。在这种情况下，计划经济时期社会政策与经济政策(经济体制)的关系就必须做出改变了，社会政策逐渐摆脱经济体制成为相对独立的体系。以社会保障制度为例，改革开放前我国的社会保障制度与计划经济体制相适应，国家负责、单位(企业、集体)包办、封闭运行。1986年国家提出了社会保障社会化原则，社会保障制度实现了由国家—单位保障制向国家—社会保障制的转型，并通过中央政府的推动不断取得进展。党的十三届四中全会《决定》明确提出：建立多层次的社会保障体系，社会保障政策要统一，管理要法制化。在社会保障社会化的同时，劳动就业及其他原先由国营(有)企业、集体举办的社会福利、社会保护也与企业、集体脱钩，走向社会化，国家通过统一的社会政策对人民群众的社会保障、社会福利、社会服务等进行调整、规范，以保障民众的基本社会权利。虽然这一时期社会政策与经济政策(经济体制)的关系发生了变化，即由原先的一体、依附关系转变为相互独立的关系，但在“效率优先、兼顾公平”的原则下，发展经济仍是这一时期国家的优先追求，社会政策实际上是作为经济政策的配套措施而实施的。

　　(4)补缺式、制度式社会政策并存，城乡、地域、职业、阶层之间社会福利供给的不平衡加剧。这一时期的社会政策改革在城乡之间存在明显的不同步。城市社会政策范式大致可界定为“制度式”，农村则属于“补缺式”。在城市，针对企业职工的社会保障制度改革取得了突破性进展，1986年随着国有企业劳动用工制度的改革，我国探索建立了“待业保险制度”，1998年12月16日国务院第11次常务会议通过《失业保险条例》并予以实施。养老保险和医疗保险制度经过前期探索，党的十三届四中全会《决定》规定，“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”。其后两项制度在广泛试点的基础上在全国全面建立。这一时期社会救助制度也在城市建立起来，1999年国务院出台《城市居民最低生活保障条例》。但在农村，各项基本社会保障制度建设尚未提上日程，农民养老以家庭保障为主。就业、教育、医疗、住房、社会服务等在城乡之间存在着很大的不同。当然，在城市制度式社会政策内部，因为职业、阶层、地域、行业等有所不同，社会保障实际待遇存在较大的差别，例如公务员、事业单位职工的社会保障、社会福利待遇就与企业职工形成了鲜明的对比，交通、能源、金融、外贸等行业的社会保障、社会福利待遇与其他行业形成了鲜明的对比。

　　(三)互构(28)范式：社会政策经济政策并重(2003年至今)

　　2003年以来，我国政府改变了过去20多年片面追求GDP增长的发展模式，强调推动经济社会协调发展，长期没有得到应有发展的福利制度受到高度重视，并通过切实措施予以推进，我国进入了福利制度建设的黄金期，有的学者甚至认为我国进入了“社会政策时代”(29)。近年来，伴随我国经济发展进入新常态，如何发展和完善福利制度成为人们关切的问题。是回到上一个阶段社会政策的“兼顾范式”，还是在经济稳中有进的同时实现社会福利的同步发展?我们的选择当然是后者。但福利制度的建设并不是与经济发展亦步亦趋、如影随形，而是互构互促、共同进步。因此，在社会政策发展的这个时期，社会政策与经济政策并重是必然的，我们可以将其称为社会政策与经济政策互构时期，即“互构范式”，而且这个阶段尚在进行中。

　　(1)国家战略由片面追求GDP增长转变为经济社会协调发展。改革开放20多年，片面追求GDP增长的发展模式导致了社会问题大量出现。在社会福利领域，以市场机制作为福利供给的基础机制导致了福利制度建设大大滞后于经济建设，不仅整体的福利水平没有得到应有的提升，而且福利制度内部存在着明显的城乡、区域、职业、阶层等的不平衡。随着经济快速增长和综合国力的不断提升，改变过去的发展模式已经成为必然的选择。2003年以来，我国政府在总结反思改革开放20多年经验教训的基础上，将经济社会协调发展作为国家发展的基本目标。时任中共中央总书记的胡锦涛同志在2003年7月28日的讲话中提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。同年召开的党的十六届三中全会提出“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的新要求。党的十八大提出中国特色社会主义事业总体布局是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”。党的十九大明确提出坚持“以人民为中心的发展思想”，强调必须“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。所有这些都标志着我国发展战略的深刻转变，这一重大转变为福利制度建设、社会政策创新提供了契机。

　　(2)社会政策建设进入新中国成立以来的黄金时期。2003年以来我国社会政策一改过去长期滞后的局面，取得了突飞猛进的进展，进入了新中国成立以来最好的发展期。针对农村居民的养老保险、新型农村合作医疗等制度相继出台。2007年农村低保制度出台。2011年《中华人民共和国社会保险法》颁布实施。2014年国务院颁布《社会救助暂行办法》，建立综合的社会救助制度。2011年国家出台《中国农村扶贫开发纲要(2010-2020)》，2015年中共中央、国务院出台《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，要求到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。以经济政策、市场机制解决社会问题的途径开始扭转。目前实施的“精准扶贫”就是采取开发式扶贫与社会救助“双轮驱动”的战略，经济政策与社会政策充分结合。(30)精准扶贫战略实施中的“***批”即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批，其中发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批就属于社会政策的内容，前面“三个一批”也涵盖了社会政策的内容。(31)教育、医疗、住房、社会服务等属于社会福利的内容也逐步回归。过去长期被忽视的农民工、残疾人、困境儿童、高龄失能老人、留守老人、留守妇女、留守儿童等的社会保护体系也得以建立。

　　(3)发展型社会政策成为社会政策的主体范式。正如党的十九大所指出的，进入中国特色社会主义新时代，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。由于国内外各方面条件的变化，中国经济发展进入新常态，经济增长速度从高速增长转为中高速增长；经济结构不断优化升级，旧发展方式、旧经济结构正在让位于以转型升级、生产率提高、创新驱动为主要内容的科学、可持续、包容性发展；经济发展动力从要素驱动、投资驱动转向服务业发展及创新驱动；国际经济环境趋紧，国际市场竞争更加激烈。(32)伴随经济发展新常态的到来，我国社会政策的发展与完善，既要与时俱进地满足困难群体的民生需要，也要注意不能影响经济发展的活力。应当坚持与我国国情和经济发展相适应的原则，循序渐进地推进。当下乃至今后一个较长时期社会政策改革创新最迫切、最关键的任务是推动社会政策范式从再分配型向发展型转变，从制度设计上实现社会政策与经济发展的结合乃至融合。(33)发展型社会政策强调增强政策对象的自主意识与自主发展能力，强调对政策对象人力资本和社会资本的投资，强调政策干预中心的前置(预防)，因此，它不仅仅是社会福利，是再分配，也是一种生产性或发展性投资，对经济的稳定协调可持续发展是有利的。

　　(4)社会政策由补缺式与制度式并存过渡到适度普惠式。在“兼顾范式”时期，农村社会政策建设除反贫困等少数领域有较大进展外，多数领域基本处在停滞或探索期，少数领域甚至有所退步，如合作医疗村覆盖率从20世纪70年代中后期达到历史最高点后迅速下降，至80年代中期达到历史最低点(4.8％)，到2003年，除少数年份超过10％以外，长期徘徊在10％以下。(34)进入21世纪以来，上述局面发生显著改变。2006年党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，首次提出到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。新型农村养老保险自2009年推出试点后，到2012年基本实现了全覆盖，人人享有养老保险成为现实，是我国社会保障事业发展的重要里程碑。2014年2月7日，国务院常务会议决定，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。新型农村合作医疗自2003年开始试点，到2010年基本覆盖全国农村居民。目前，新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险的整合正在积极推进中。社会救助制度自2007年农村低保出台后已经实现了全国覆盖。2006年民政部首次明确提出了构建“适度普惠型”福利制度的构想，此后，针对老人、儿童、残疾人等特殊群体的适度普惠型福利制度在各地开始了探索。在这一时期，适度普惠型福利制度在教育、公共卫生、就业、住房、社会服务等领域的探索也得到顺利推进。

　　三、迈向自主范式：社会政策与经济政策关系的趋向展望

　　按照党的十九大的战略部署，到2035年我国将基本实现社会主义现代化。到21世纪中叶，我国将建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。经过“互构范式”阶段的发展，到我国基本实现现代化时，社会政策制度体系将更加健全，政策项目更加完善，覆盖对象更加全面，享受标准不断提高，随着经济发展和综合国力的显著提升，社会政策将进入“自主范式”发展阶段。在该阶段，经济政策无疑仍然是重要的，是一切事业包括社会政策发展的基础，但社会政策的地位进一步提升，与经济政策相比，社会政策处在优先发展的地位，经济政策服务于社会政策。“自主范式”发展阶段社会政策处在优先发展的地位、经济政策服务于社会政策，是由社会政策在实现人的全面自由发展中的角色所决定的。

　　(1)人的全面自由发展成为国家发展的基本和最高目标。这也是我们将这个阶段我国社会政策发展界定为“自主范式”的基本依据。人的全面发展，是指“人以一种全面的方式，就是说，作为一个完整的人，占有自己的全面的本质”。(35)实现人的全面自由发展是人类最崇高的理想，也是马克思主义理论的出发点和落脚点。(36)在马克思和恩格斯看来，资本主义解放了生产力，推动了生产的发展，但却没有实现人的解放，呈现出人和劳动的异化。在《1844年经济学哲学手稿》中，马克思指出，“劳动为富人生产了奇迹般的东西，但是为工人生产了赤贫……劳动用机器代替了手工劳动，但是使一部分工人回到野蛮的劳动，并使另一部分工人变成机器”。(37)资本主义社会的特点是“物的关系对个人的统治、偶然性对个性的压抑”。(38)在资本主义现实下，“每一个工人都只适合于从事一种局部职能”(39)，导致工人畸形发展，成为局部的人，甚至成为机器的附属品。“机器劳动极度地损害了神经系统，同时它又压抑肌肉的多方面运动，夺去身体上和精神上的一切自由活动”。(40)因此，必须推翻资本主义制度，实现共产主义，才能实现工人阶级及广大人民群众的全面自由发展。“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”(41)在这里，马克思和恩格斯对他们心目中的共产主义社会做出了科学的构想。党的十九大提出坚持“以人民为中心的发展思想”，既是对马克思主义关于人的全面自由发展科学思想的全面继承，也是中国共产党一直以来“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”思想和实践的高度概括。在中国特色社会主义新时代全面推进“以人民为中心”的发展，必将为人的全面自由发展创造各方面充分条件。到2035年我国基本实现社会主义现代化，人的全面自由发展将成为国家发展的基本和最高目标。

　　(2)社会主义现代化的基本实现将为人的全面自由发展提供发达的经济基础。实现人的全面自由发展是要具备各方面条件的。马克思指出：“‘解放’是一种历史活动，不是思想活动，‘解放’是由历史的关系，是由工业状况、商业状况、农业状况、交往状况促成的。”(42)实际上，马克思在这里是将生产力的充分发展作为工人阶级和人类解放的必要条件和前提。在原始社会生产力极其低下的现实中是不可能实现人的全面自由发展的。在分工和私有制条件下，“人们的发展只能具有这样的形式：一些人靠另一些人来满足自己的需要，因而一些人(少数)得到了发展的垄断权；而另一些人(多数)经常地为满足最迫切的需要而进行斗争，因而暂时(即在新的革命的生产力产生以前)失去了任何发展的可能性。”(43)进入社会主义时代，生产资料公有制的建立，为人的全面自由发展创造了重要的前提条件。但由于社会主义制度绝大多数是在生产力比较落后的国家建立起来的，发展生产力成为这些国家的核心任务。“如果没有这种发展，那就只会有贫穷、极端贫困的普遍化；而在极端贫困的情况下，必须重新开始争取必需品的斗争”。(44)从这里可以看出，人的解放与自由全面发展必须以生产力发展作为根本依托，必须坚定不移地从现实中寻找力量，创造条件。(45)到2035年我国基本实现社会主义现代化，必将为人的全面自由发展提供发达、坚实的物质基础。在此基础上，我们通过社会政策等制度政策创新，必然将人的全面自由发展大大向前推进一步。

　　(3)社会政策将成为实现人的全面自由发展的基本依托和中介。社会政策以促进社会公平正义、社会成员共享发展成果为基本理念，以提升社会成员普遍福祉和社会和谐为最终目标。社会政策致力于改善民生，帮助困难群体和弱势人群，提供公共服务，合理调节贫富差距，减低社会风险和社会代价。实现党的十九大提出的“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等保障和改善民生的目标，是社会政策的基本职责，也是实现人的全面自由发展的基本要求。在我国社会主义现代化基本实现的基础上，通过社会政策更高水平的创新发展，推动人民群众享有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活，从而获得更大的自由、更全面充分的发展。我国坚持走中国特色社会主义道路，在基本实现现代化时期能够通过社会政策创新实现包括广大困难群体、弱势人群的全面自由发展是可行性的，因为我们具有很多优势，其中最关键的有以下两点：一是社会主义制度、体制的优越性，中国共产党是代表全体中国人民根本利益的政党，党的统一领导及利用体制集中力量办大事的优势，使得我们能够通过政策创新将发展成果更多、更公平地惠及全体人民；二是到我国基本实现现代化时，科技进步将取得新的更大的发展，其时人们摆脱了分工、劳动等对人的全面自由发展的束缚，国家通过出台更高水平的普惠型社会政策使人的全面自由发展由可能走向现实。

　　(4)构建更高水平的普惠式社会政策实现人的全面自由发展。构建什么样的福利制度实现人的全面自由发展是需要加以探讨的。国际上，“基本收入”(basic income)计划被讨论了几个世纪，近几十年不时成为热点。菲利普·范·帕里斯(Philippe Van Parijs)认为基本收入是指一个政治共同体向所有社会成员支付的一项相同的收入。这种收入是以个人为基础，既不要家计调查，也不需要有工作的要求(46)。“基本收入”计划对保障个体自由无疑是基本的，是一项基础的普惠计划。在物质生产力发展到可以按需分配、人工智能等新技术革命的发展使人工被大量取代的社会条件下，西方右翼社会政策学者主张通过福利制度“管理穷人”，提升工作伦理的社会基础便不复存在了(47)，“基本收入”是可以实现的。我国自2003年以来福利制度建设突飞猛进，现阶段基本实现“全民皆保障”“全民皆福利”，项目已经比较齐全了，全体国民也基本涵盖其中了，但给付标准在城乡、地域、职业、阶层、行业之间存在诸多差异，制度、项目的统筹层次存在着从县(市)统筹到省(直辖市)统筹再到全国统筹等不同层次，福利制度存在突出的“碎片化”现象，“碎片化”的社会政策是不可能实现所有人的全面自由发展的。在我国社会主义现代化基本实现时期，依托强大的经济基础，我们应当基于人的全面自由发展需要构建一种全新的普惠性福利制度，实现人的全面自由发展。它将体现以下几个鲜明的特点：其一，这种福利制度摆脱了“碎片化”。实现了福利体系的全国统一，不仅体现了待遇标准的统一，而且实现了统筹层次的统一。其二，这种福利制度基于人的全生命周期。一个人的全生命周期，涉及出生前的孕育、出生、幼儿、少年、青年、壮年、老年、死亡等不同时期，每个时期都应当有相应的福利制度保障其正常发展，对广大的普通民众尤其如此。其三，这种福利制度是基于“需要”“发展”而非“身份”“职业”的。(48)基于“身份”“职业”等的普惠性只是有利于优势阶层、职业、家庭的。其四，这种福利制度是与时俱进的，因为人对“需要”“发展”的追求是不断变化的。

　　四、总结与讨论

　　从社会政策与经济政策关系的视角，结合马克思主义关于人的全面自由发展理论分析探讨新中国自成立到全面实现社会主义现代化的社会政策百年发展历程，新中国社会政策大体上经历依附范式(社会政策服务经济政策)、兼顾范式(经济政策兼顾社会政策)、互构范式(社会政策经济政策并重)、自主范式(经济政策服务社会政策)四个发展阶段。截至目前，我国社会政策尚处在互构范式的演进过程中，到2035年我国基本实现现代化，社会政策将进入自主范式阶段。

　　与新中国社会政策百年演进历程的四个阶段相对应，伴随着我国经济建设的推进、生产力水平的提升和社会主义现代化的发展，中国社会政策处在不断发展完善的进程中，从依附范式时期的补缺式社会政策到兼顾范式时期的补缺式、制度式并存社会政策，再到互构范式时期的适度普惠式社会政策，最后发展到自主范式时期更高水平的普惠式社会政策。

　　在这一漫长的历史进程中，社会政策的“自性”逐渐获得了回归，人们曾津津乐道的“发展型社会政策”也因失去其前提条件和不符合社会政策的本来属性而退出历史舞台。因为发展型社会政策强调社会政策兼具促进经济发展的功能，即要求社会政策在“社会性”之外也要具有“经济性”。所以在经济发展达到全面实现现代化阶段，经济政策、社会政策终将回归各自的本质属性。(49)伴随着社会政策本质属性的回归，人的全面自由发展也将由低级阶段向高级阶段推进。

　　新中国社会政策的百年演进历程既是时间上的前后继替，是一种自然历史过程，也是一种既体现社会政策发展演变的普遍规律性同时又兼具本土特色的合逻辑的发展进程。所谓“兼具本土特色”至少包含两个方面的含义：其一是指中国社会政策的发展演变受中国独特的政治、经济、社会文化及历史条件的影响；其二是指作为代表全中国人民根本利益的中国共产党按照现代化演进规律及马克思主义关于人的全面自由发展的理论，对社会政策发展演进的普遍规律在本土加以创造性的结合、运用和推动。

　　对中国社会政策的历史演进和范式转换进行科学分析不仅是揭示我国社会政策发展演变的规律性的需要，也是现实的迫切要求。伴随中国特色社会主义进入新时代，在全面建成小康社会即将实现、全国人民在中国共产党领导下以昂扬的姿态向2035年基本实现现代化、21世纪中叶建成社会主义现代化强国的宏伟目标奋进的历史时期，社会政策应科学发展以推动这一进程，这是时代赋予我们的神圣职责。

　　注释：

　　①吉田茂：《激荡的百年史》，北京：世界知识出版社，1980。

　　②习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，29页，北京：人民出版社，2017。

　　③艾斯平-安德森：《福利资本主义的三个世界》，北京：商务印书馆，2010。

　　④⑦林卡、陈梦雅：《社会政策的理论和研究范式》，32-37、131页，北京：中国劳动社会保障出版社，2008。

　　⑤Harold L.Wilensky,and Charles N.Lebeaux.Industrial Society and Social Welfare.The Second Edition.New York:The Free Press,1965,pp.138-140.

　　⑥理查德·蒂特马斯：《社会政策十讲》，14-16页，长春，吉林出版集团有限责任公司，2011。

　　⑧李迎生：《国家、市场与社会政策：中国社会政策发展历程的反思与前瞻》，载《社会科学》，2012(9)。

　　⑨岳经纶、方珂：《从“社会身份本位”到“人类需要本位”：中国社会政策的范式演进》，载《学术月刊》，2019(2)。

　　⑩关信平等认为，“在社会福利理论和社会政策实践发展的历史上，一直存在着关于社会政策与经济发展之间关系的争论”。参见关信平主编：《社会政策概论(第三版)》，230页，北京：高等教育出版社，2014。

　　(11)景天魁：《论中国社会政策成长的阶段》，载《江淮论坛》，2010(4)。

　　(12)王思斌：《我国社会政策的“自性”特征与发展》，载《社会学研究》，2019(4)。

　　(13)习近平：《在纪念马克思诞辰200周年大会上的讲话》，新华网，2018-05-04。

　　(14)《马克思恩格斯选集》，第3卷，699页，北京：人民出版社，2012。

　　(15)(17)阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，1-2页，北京：中国人民大学出版社，2012。

　　(16)阿马蒂亚·森：《再论不平等》，25页，北京：中国人民大学出版社，2016。

　　(18)参见关信平主编：《社会政策概论》，前言，北京：高等教育出版社，2004。

　　(19)朱之鑫：《在首届中国发展规划研讨会开幕式上的致辞》，https://www.mbachina.com/html/sppm_tsinghua/201810/170725.html.

　　(20)在当时的主流意识形态看来，社会政策属于改良主义的范畴，与正统的马克思主义学说是不一致的，甚至因为其改良主义倾向受到正统马克思主义的批评。

　　(21)黄承伟：《全球贫困治理中的中国经验及启示》，载《今日中国》，2018-09-25。

　　(22)《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，体现效率优先、兼顾公平的原则。劳动者的个人劳动报酬要引入竞争机制，打破平均主义，实行多劳多得，合理拉开差距。坚持鼓励一部分地区一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来的政策，提倡先富带动和帮助后富，逐步实现共同富裕。”

　　(23)以中国政府1985年确定的贫困县标准206元计算，参见李小云、徐进、于乐荣：《中国减贫四十年——基于历史与社会学的尝试性解释》，载《社会学研究》，2018(6)。

　　(24)《中国农村扶贫开发概要》，中华人民共和国中央政府门户网站，2006-11-17，http://www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm.

　　(25)(26)杨东平：《“教育产业化”和教育市场化：两种不同的改革》，载《学习时报》，2006-04-03。

　　(27)李迎生：《国家、市场与社会政策：中国社会政策发展历程的反思与前瞻》，载《社会科学》，2012(9)。

　　(28)“社会互构论”是我国著名社会学家郑杭生及其团队创立的一种社会学理论。通过对当代社会生活的重大现象和过程的研究，“社会互构论”摒弃了关于社会与自然、个人与社会、市场与国家、自治与政府、西方与东方、世界与中国、全球与本土的二元对立或相互排斥、压制、支配、制衡的传统视角，阐释了人类生存共同体中相互关联的多种二重性关系，它们既有差异、对立和冲突，也相互适应、协调和整合。在“社会互构论”看来，多元社会行动主体间相互形塑、同构共生，“我们身处于社会互构的时代”(参见郑杭生、杨敏：《社会互构论：全貌概要和精义探微》，载《社会科学研究》，2010(4))。此处的“互构”一词即是借鉴自“社会互构论”。

　　(29)王思斌：《正在走向社会政策时代》，载《中国卫生》，2005(7)。

　　(30)李迎生、李金珠：《走向一体化的反贫困政策框架》，载《江苏行政学院学报》，2019(4)。

　　(31)李迎生：《推进社会政策及扶贫攻坚方案的有效衔接》，载《甘肃社会科学》，2016(4)。

　　(32)郑京平：《中国经济的新常态及应对建议》，载《中国发展观察》，2014(11)。

　　(33)李迎生、吕朝华：《社会主要矛盾转变与社会政策创新发展》，载《国家行政学院学报》，2018(1)。

　　(34)李迎生：《国家、市场与社会政策：中国社会政策发展历程的反思与前瞻》，载《社会科学》，2012(9)。

　　(35)(37)《马克思恩格斯文集》，第1卷，189、158页，北京：人民出版社，2009。

　　(36)郭海奇、张积良：《对马克思恩格斯关于人的全面发展思想的现实思考——基于中国梦的视角》，载《中共山西省直机关党校学报》，2016(2)；燕连福、夏珍珍：《论习近平“以人民为中心”的发展思想》，载《北京工业大学学报》(社会科学版)，2018(5)。

　　(38)《马克思恩格斯全集》，第3卷，515页，北京：人民出版社，1960。

　　(39)《马克思恩格斯文集》，第5卷，393页，北京：人民出版社，2009。

　　(40)《马克思恩格斯全集》，第42卷，438页，北京：人民出版社，2016。

　　(41)《马克思恩格斯选集》，第4卷，647页，北京：人民出版社，2012。