作者：刘涛（国务院发展研究中心市场经济研究所所长助理、研究员 ）

　　推进服务业规则、规制、管理、标准等制度型开放，是我国“十四五”乃至更长时期建设更高水平开放型经济新体制的重点。美国作为全球最大的经济体，拥有发达的服务产业体系，在数字网络、专业服务等领域具有强大竞争力。合理借鉴美国的政策经验，我国要持续完善服务业开放发展的环境，分类推进服务业制度型开放，运用法治化方式加快开放步伐，根据发展需要对开放措施进行适应性调整，通过扩大开放争取服务贸易规则制定的主导权。

　　一、近年来美国服务业开放的进展情况

　　OECD服务贸易限制指数（简称STRI指数）是目前国际上衡量一国服务业开放度的客观评价指标，也是对提高一国服务业开放度的政策措施进行对标比较和情景模拟的有效分析工具。从STRI指数反映的情况看，美国近年来服务业开放出现一些新进展。

　　（一）服务业总体开放水平较高，但部分物流、金融行业开放度相对较低

　　在2019年OECD评价的22个主要服务行业中，美国共有14个行业的STRI指数评分低于OECD国家的平均水平，服务业总体开放度较高。其中，影视、批发零售行业的STRI指数评分均为0.14，是美国开放度最高的行业。这很大程度上得益于美国整体较为开放和完备的制度环境。例如，美国政府允许独立的服务供应商在获得第一次入境许可后最长在境内居留36个月。又如，美国以政府所有形式干预私人供应商的程度很低，除了邮政运营商外，联邦政府在上述22个行业中不存在国有企业。

　　但也要看到，在空运、邮政快递、海运、保险、物流货物装卸、物流货代、物流仓储、商业银行8个行业中，美国的STRI指数评分高于OECD国家的平均水平。特别是空运行业的STRI指数评分为0.53，是美国开放度最低的行业。这表明虽然美国服务业的总体开放水平较高，但在一些物流、金融行业中仍保留了不少限制措施。

　　（二）服务业开放度总体稳定，但计算机服务业的限制程度加严

　　比较2014—2019年美国22个主要服务行业STRI指数评分和开放度排名的变化情况发现，19个行业的STRI指数评分没有发生变化，占比超过86％。具体来看，电信、广播、物流仓储、保险、会计、建筑6个行业的开放度排名也保持了稳定；公路货运、工程咨询、建筑设计3个行业的开放度排名有所上升，其中公路货运的开放度排名进步2位；而铁路货运、录音、空运、海运、邮政快递、批发零售、物流货物装卸、物流货代、物流报关、商业银行10个行业的开放度排名相对小幅下降。再有，这一时期的影视、法律行业STRI指数评分略有降低，影视业的开放度排名上升2位，法律业的开放度排名没有变化。值得注意的是，计算机服务业的STRI指数评分有所提高，表明限制程度加严，开放度在全球的排名也下降了10位。

　　二、近年来美国服务业开放方面的政策措施

　　利用STRI指数背后的政策规制数据库，可以分析美国近年来在服务业开放方面所采取的政策措施。

　　（一）通过部分取消人员流动限制，促进了影视、法律行业开放度提升

　　分析美国影视、法律行业促进开放的政策措施发现，2019年影视行业开放度提高得益于人员流动限制中“执业需要执照或授权”的放宽，从2014年的“是”变为“否”，法律行业开放度提高得益于人员流动限制中“临时许可证制度是否建立”一项从2014年的“否”变为“是”。

　　目前，美国的影视、法律行业在竞争壁垒方面都不存在限制，限制措施主要集中在外资准入、人员流动、监管透明度与其他歧视性措施方面。具体而言，在外资准入方面，采取的共性措施主要是外资审查额外条件，法律行业还在外资股比限制、董事会成员和经理要求、商业存在要求方面有额外限制。在人员流动方面，数量限制、劳动力市场测试是影视、法律行业共性的政策限制措施内容；法律行业在外国执业资格认定条件（含短期）还存在额外限制。在监管透明度方面，影视、法律行业的限制措施内容基本一致，都体现在签证申请要求及许可内容、企业开办所需手续数量方面。在其他歧视性措施方面，税收和补贴政策歧视、政府采购歧视是影视、法律行业共性的限制措施内容，影视行业还在版权保护方面存在额外限制。

　　（二）通过破除竞争壁垒、提高监管透明度，促进了公路货运、工程咨询、建筑设计行业的开放

　　相比于2014年，2019年美国公路货运、工程咨询、建筑设计3个行业的STRI指数评分不变，但开放度的全球排名有所提升。

　　分析上述行业的政策措施发现，公路货运、工程咨询、建筑设计行业限制措施主要集中在外资准入、人员流动与其他歧视性措施方面，在竞争壁垒与监管透明度方面限制措施较少或不存在。具体而言，在外资准入方面，外资审查额外条件是3个行业都面临的共同限制，董事会成员和经理要求、跨境数据流动方面也存在不同程度的限制。在人员流动方面，3个行业都有数量限制和劳动力市场测试要求，部分行业在外国执业资格认定条件、执业对居留的要求方面也存在限制。在其他歧视性措施方面，3个行业的限制措施都在税收和补贴政策歧视、政府采购歧视方面有所体现；公路货运行业还面临国内外标准不一致的问题。在竞争壁垒方面，仅公路货运行业在特定竞争领域约束条件、政府对企业的控制方面有具体的限制措施，工程咨询和建筑设计行业都不存在限制。在监管透明度方面，主要的政策限制内容集中在签证申请要求及许可内容、企业开办所需手续数量方面。

　　（三）计算机服务业总体开放度略有降低，但外资准入等方面仍呈现高水平开放

　　2019年，美国的计算机服务业STRI指数评分从2014年的0.17上升到0.19，开放度的全球排名从第6位下滑到第16位。

　　分析美国计算机服务业的政策措施发现，虽然该行业的总体限制程度提高，但其在外资准入等方面开放水平仍相对较高。具体而言，外资审查额外条件是美国计算机服务业外资准入限制采取的唯一措施。在竞争壁垒方面，基本不存在限制措施。而在人员流动方面的主要政策措施包括数量限制、劳动力市场测试要求及其他限制。在监管透明度方面的主要政策措施包括签证申请要求及许可内容、企业开办所需手续数量。在其他歧视性措施方面，税收和补贴政策歧视、政府采购歧视是限制措施的具体内容。

　　三、对我国的启示

　　近年来，美国服务业开放的进展及采取的政策措施，为我国提供了重要经验和启示。

　　（一）持续完善服务业开放发展的环境

　　美国作为全球最发达的国家，2020年营商环境排名全球第六。良好的营商环境是美国服务业发展的重要基础。更重要的是，美国也在根据本国服务业发展的实际需要，不断完善营商环境，消除歧视性措施。从OECD的STRI指数看，美国适用于所有服务行业的“完成企业开办法定程序所需的时间”从2014年的5天缩短到2019年的4天，在“完成企业开办法定程序的总费用（以人均收入的百分比计算）”方面从2014年的1.5％降低到2019年的1.2％。从我国情况看，尽管近年来营商环境的全球排名大幅跃升，但与美国相比仍有不小差距，还需要持续不断地完善市场化、法治化、便利化的营商环境。

　　（二）分类推进服务业制度型开放

　　服务业是异质性强的产业，不同行业发展特点和面临的政策障碍有很大差异。美国在整体服务业开放度较高的情况下，近年来针对影视、法律行业的开放主要采取了部分取消人员流动限制的措施，对于公路货运、工程咨询等行业的开放，则主要是通过降低竞争壁垒和提高监管透明度等措施。从我国情况看，也需要根据不同服务行业发展特点，有针对性地扩大制度型开放。

　　（三）运用法治化方式加快服务业开放步伐

　　从美国情况看，推动服务业开放及相关制度改革主要是通过法律法规“立改废”实现的。这种法治化的规制方式，有利于形成稳定的市场预期和有约束力的行为规范。对比来看，我国现阶段服务业开放更多还是依靠政策推动，对法律法规的运用明显不足。尽管在推动服务业扩大开放中有必要进行局部试点探索，但经实践证明行之有效、市场主体支持的成熟做法还需要及时上升到法律法规层面。

　　（四）根据发展需要对服务业开放措施进行适应性调整

　　美国虽然在全球服务业和服务贸易发展中占据绝对领先地位，但也不是所有服务行业和贸易领域都处于最开放的水平。例如，近年来美国影视行业的开放度不断提升，特别是在竞争壁垒方面完全没有限制。而在物流行业的开放中，则保留了必要的价格规制、特定竞争领域约束条件等措施。再如，在计算机服务业，美国于2019年针对人员流动加严了原有政策措施，规定“初级计算机程序员职位一般不符合H-1B签证要求的专业职位”。从我国情况看，推动服务业高水平开放要从经济高质量发展要求和服务业发展实际出发，不断完善服务业开放发展的政策体系。

　　（五）通过扩大开放争取服务贸易规则制定的主导权

　　在服务业开放过程中，美国非常重视主动推进全球服务贸易和投资自由化，通过双边和区域自贸协定谈判降低服务贸易壁垒，为本国服务业企业拓展海外市场提供了坚实而有利的基础。更重要的是，美国大力推行由其主导的服务贸易新规则，掌握了未来全球服务贸易发展的规则制定权。从我国情况看，要以扩大服务业制度型开放为契机，积极参与和引领全球服务贸易规则制定，并在一些具有优势的服务行业提高话语权。