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当前政务公开智慧服务的困境及对策

来源:人民论坛网2021-05-28 09:41

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  作者:刘淑妍(同济大学中国特色社会主义理论研究中心特聘研究员,政治与国际关系学院教授、博导)

  在信息时代的浪潮下,政府所掌握的各类海量信息不仅是社会发展所需的宝贵财富,更是在突发性应急事件中的速效维稳剂。近年来,随着信息化与智能化的蓬勃生发,“数字政府”的概念和实践应运而生,“互联网+政务服务”建设也得到高度重视。尽管目前的政务公开服务创新了形式、拓展了渠道、丰富了内容,但在一些民众和社会最关心、最需要、最迫切的信息服务领域仍存在无法覆盖至“最后一公里”的问题。

  当前政务公开便民服务面临的主要困境

  第一,政务服务的选择性信息公开。在我国,各级政府和行政机关所掌握的信息具有完全公开、可依申请公开、不予公开三类性质,政府信息的保密或公开,与个人利益、社会发展和国家安全休戚相关。因而一些政府在公开信息的过程中会对信息进行选择性地“筛选”。

  首先,在完全公开的信息领域,对于是否公开信息,压力型体制下的政府也会持有截然相反的态度。其次,在可依申请公开信息与不予公开信息的共享和使用上存在着界限模糊的问题。在我国现行的法律和行政法规中,已有一些关于政府信息公开的条文,但其中与信息公开的实施程序相关的条文仍然存在过于原则化、缺乏可操作性的问题,文字的模糊性和任意性使得信息公开陷入“符号化”的尴尬处境。一方面,《中华人民共和国政府信息公开条例》对政府信息公开过程中所应遵循的原则、信息公开的范围作出了规定;另一方面,《中华人民共和国保守国家秘密法》中对政府信息的保密范围又进行了严格的限定。在公开与保密之间,尚未完全理顺其中的边界问题,容易导致某些地方政府以此为幌子而选择性地公开信息。

  第二,政务公开的平台建设与服务缺位。随着近年来“互联网+政务服务”改革在大刀阔斧中行进,政务公开的平台更加多元化、功能更加多样化,然而这类“智慧政务”是否切实做到了便民惠民有待商榷。经常被诟病的问题有以下两类:一是政府网站的信息可达性低。政府网站是政务信息公开的权威代表和坚实基础,然而一些基层政府的网站存在信息更新慢、不准确等问题,导致网站的应有功能没有得到充分发挥,乃至形同虚设。二是政务APP的信息服务功能欠缺。近年来,开发政务APP成为各地政府推进“互联网+”政务改革的重要途径之一,然而目前个别部门偏重于对政务信息的公开和宣传,忽视了政务APP的另一项核心功能——政务服务。一些APP功能的设计仅仅是对传统政府网站依样画瓢,政务信息的公布栏中也只是提供了简单的查询功能,缺少人性化、交互性的政务服务功能,无疑将陷入有“智”无“慧”的窘境。

  第三,政务公开服务中的“信息孤岛”现象。一是有些部门尚未从“条块思维”向“资源整合”的治理理念转变,数据信息在共享与整合上存在不足,造成数据资源的浪费,甚至不同部门之间会出现“信息分歧”和“信息空地”的现象,导致最终产生的数据并不符合公众所需,因而陷入所谓“数据分歧”和“数据空地”的困境。二是信息共享在实践中发展不平衡,形成了纵强横弱的基本格局。由于具有行政和业务上的隶属关系,纵向信息共享相对来说比较容易实现,但在跨系统的横向信息共享中,政府部门拥有的信息往往被封闭在内部进行体内循环,形成一个个“孤岛”。部门间的“信息孤岛”导致政务公开服务的“最后一公里”问题始终难以破解,“最多跑一次”和“一网通办”的政务改革创想在一些地区迟迟难以落地。

  政府信息公开与保密的边界冲突的根源

  压力型体制下公开与保密的边界冲突。虽然大数据时代的到来推动了“互联网+政务服务”的改革步伐,然而从公共治理的角度来看,大数据背景下的数字政府改变的仅仅是公共服务的“出入口”,却无从改变基于传统科层制而运作的公共服务生产机制。压力型体制下,政府信息公开与保密的边界冲突来源于权责结构失衡与政绩首选逻辑。

  一方面,从科层体系的内部来看,“权力所在之处便有压力的实施”,压力型体制的特征即权力向上集中与压力向下贯彻,各级政府的压力和责任向下逐级累积,凸显出地方、基层政府的权力和责任相对失衡的结构。权责失衡则会进一步导致个别地方政府或部门为了避免因信息公开所带来的责任引咎,选择性地公开必需的信息,对于这类“边界信息”以模糊化处理的方式来避免可能的惩罚。另一方面,上级政府为了促使下级政府全力完成任务目标,会相应地给予政治和经济方面的激励和惩罚。而为了完成上级的检查,一些地方政府和基层政府之间则会形成一种更倾向于基于自身利益的选择性执行。

  “政治锦标赛”中规定与自选的双轨竞争。传统的“政治锦标赛”是唯GDP论英雄的单任务比赛模型,经济绩效名列前茅者即可获得晋升机会,治安、计划生育等“一票否决”指标则被列为“犯规动作”。当下的“政治锦标赛”在标准多重、任务多元、裁判多元的基础上,地方政府在完成“规定动作”之外,还被鼓励进行“自选动作”的探索创新,从而形成“双轨制”的竞争模式。

  对于政务公开服务,各级政府所需要完成的“规定动作”即为公开政府信息,其考核标准包括信息公开的时效性、真实性、准确性、丰富性等,以及信息公开平台的建设状况。因此,对于上级政府考核的必查项目,下级政府官员必定更愿意在信息公开的内容、流程、形式等考点上争优创先,可见该赛道的核心在于“为增长而竞争”。反之,“自选动作”赛道的核心则是“为和谐而竞争”,由于没有具体明确的考评指标而失去了考评的压力和竞争的动力,导致一些部门在公开服务中的制度创新、服务优化、以民为本等方面缺乏动力,然而正是在这些“自选动作”领域,才是政务公开服务锦标赛在民众心中能够决出胜负的“最后一公里”。

  囚徒困境中共享与不共享的避责逻辑。在政府数据共享的实践过程中,对政治绩效和经济利益的追求,以及对公共责任的规避两个因素会削弱共享主体的积极性和主动性。首先,对政治绩效和经济利益的追求。根据布坎南的公共选择理论,政府同样具有“理性经济人”的特性,存在追求个人/部门利益最大化的倾向。对于应该提供共享的数据信息,有的部门却将其“私有信息”作为寻租的筹码。上级政府或大数据中心要掌握这些能为部门创收的信息需要消耗巨大的成本,理性的上级政府一般选择不核查其是否存在造假行为,即处于“理性无知”的局面。而在上级政府不核查、大数据中心不强制的情况下,一些地方政府对性别统计数据共享要求的理性选择自然是不执行、选择性执行或者虚假性执行。因此,在这些政府各部门横向之间的增量合作中,各部门的个体理性行为导致了集体非理性行为,部门数据往往被封闭在内部进行循环,即产生了“零和博弈”和“数据内卷化”的体制壁垒。

  其次,对风险责任的规避。提供共享数据的部门对于自己发布的数据信息始终存在着信息失准甚至错误、信息涉密甚至危及国家安全等诸多风险,在行政问责机制日趋严密的今天,本着“少做少犯错、不做不犯错”,一些地方政府涉及性别统计的数据就不在该政府网站上公开,而是直接上报至国家统计局或者国务院各部委,在中央层面进行数据计算、处理、加工后再公开,从而规避了自己的直接责任。

  增进政务公开智慧服务的策略

  当前在以大数据、人工智能等为代表的新一代信息技术的驱动下,信息化正朝着网络化和智能化方向迈进,信息化革命深度影响着社会变革,世界经济政治的数字化转型已是大势所趋。从电子政务到数字政府,政府职能发生了重大变化。当前增进政务公开智慧服务,“最多跑一次”等形象地概括了各级政府“以人民为中心”运用新技术完善治理体系、提高治理能力的具体模式和方法。以满足人民美好生活的向往为方向,让信息技术真正服务于人居环境的改善与良好的生产生活秩序,这才是智慧服务之本。围绕上述影响政务公开智慧服务要素,主要的破解思路有:

  以整体性责任为前提,确立全链条政府问责机制。在压力型体制下,需要整合政府责任并构建整体性责任机制,以突破选择性执行的困境。政府的压力不仅来自上级行政发包,还有自下而上民众的问责监督,因此其行政行为的选择需要整合政治绩效和公民需求。结合整体性责任概念,政务公开服务的问责机制需要从管理、法律和社会三方面进行总体规划。首先在管理层面上的问责机制,主要通过审计制度、支出管控、预算规划、绩效测评和政治监督等方式,对各级政府政务公开服务的政策执行结果进行问责,确定被问责主体的责任,对其政务公开服务供给的结果进行问责,对责任进行评估测定,根据责任评估结果做出相应的奖惩。其次在法律层面上的问责机制,主要通过行政的法律监督、司法审查、民事法律等方式,对各级政府的政务公开行政行为及其服务结果进行审查与问责。最后在社会层面上的问责机制,主要是通过民主评议政府及其行政人员来进行问责,从政府官员对于立法机构和民众的责任性、满意度、回应力、透明性、有效性、忠诚度等方面进行评估,使政务公开服务真正践行便民、为民、民本的服务理念。

  以人民为中心,不断完善重大民生决策评估的公共价值取向。随着全球化时代的到来,政府治理改革的重心正在从“统治”走向“治理”,从“善政”走向“善治”。就人民有效参与重大民生决策的评估而言,人民出于维护自身利益或公共利益的考虑,通过合法、合理的途径和制度化的渠道,按照法定的组织程序有层次地影响政府决策,它是一种制度化、规范化、程序化的参与形态,是政府、社会和公民三者良性互动的结果。

  以新技术为工具,破除跨界政务公开服务共享平台的数据壁垒。当前运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新,从数字化到智能化再到智慧化,让城市更聪明一些、更智慧一些,是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。在数字政府时代,利用区块链技术等创新大数据中心平台建设,打破“信息孤岛”困境成为一种有效手段。在此基础上,构建一个上联中央和省(区)、下接县乡的全国大数据中心,不仅能够在确保数据安全可靠的同时促进政府纵横之间的数据实时共享,更能够有力支撑跨地区、跨层级、跨部门之间的信息共享和数据交换,真正做到将民众的需求和政府各部门的政务服务、政府信息进行高效对接,推动政务公开服务从数字化到智能化再到智慧化的蜕变,提升数字政府治理能力。

  (同济大学政治与国际关系学院硕士研究生王湖葩对本文亦有贡献)

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