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美国战略与国际问题研究中心的运作机制与影响力拓展模式研究

来源:浙江外国语学院学报2021-06-17 16:42

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  作者:王伟伟(中国人民大学国际关系学院、国防科技大学国际关系学院国际战略研究中心);崔建树(国防科技大学国际关系学院国际战略研究中心、南京信息工程大学国别与区域文化研究院(新加坡研究中心))

  摘 要:美国战略与国际问题研究中心是美国民间主办的享誉世界的智库,创办于1962年。该智库由创办之初的名不见经传到蜚声世界,并且影响美国的战略决策,这取决于灵活高效的组织管理体制、高水平的研究团队、高质量的研究成果和行之有效的影响力推介模式。在我国国别和区域研究方兴未艾的背景下,于美国战略与国际问题研究中心的做法中取其精华,去其糟粕,可为完善我国国别和区域研究的学科建设、发挥其新型智库作用提供借鉴。

  关键词:美国战略与国际问题研究中心;运作机制;影响力拓展

  一、引言

  美国是智库之国,有2200余家智库(McGann 2021:44)。智库在美国被誉为独立于立法、行政、司法之外的“第四部门”。在众多智库中,美国战略与国际问题研究中心(Center for Strategic and International Studies, CSIS)在战略与安全研究方面表现突出,享誉世界。该智库成立初期名不见经传,现在经过数十年的经营从美国众多智库中脱颖而出,这根源于其灵活的研究机制、强大的影响力拓展模式和充足的财源。在我国国别和区域研究方兴未艾的背景下,于美国战略与国际问题研究中心的做法中取其精华,去其糟粕,可为完善我国国别和区域研究学科建设、发挥其新型智库作用提供借鉴。

  二、CSIS的成立与崛起

  CSIS是在美苏两国紧张对峙的背景下成立的。1961年6月,刚刚上任4个多月的约翰·肯尼迪与赫鲁晓夫在维也纳会晤。由于经验不足,肯尼迪在会晤中表现欠佳,有些怯场,这让赫鲁晓夫觉得可趁机占美国上风。就在会晤的第二天,苏联领导人便以咄咄逼人的方式就柏林问题对美发出最后通牒,差点把毫无心理准备的肯尼迪的精神摧垮(纽豪斯 1989:275)。此后,苏联频频对美国制造危机,特别是1962年的古巴导弹危机,将两个拥有毁灭整个地球能力的超级大国推向核大战边缘。这次大危机把人类生存与毁灭的难题充分展现在了世人面前。在这种严峻的冷战形势下,具有浓厚的意识形态色彩和鲜明的政策、党派倾向的政治宣传型智库在美国纷纷成立。同时,美国国内政治在冷战巅峰时期也发生了某些变化。国会中出现了一批游离于民主党和共和党之外的独立派议员,他们的出现弱化了两党对政府政策制定的绝对控制权,于是代表各种利益的院外游说集团大行其道,它们借助智库不断增强自己在美国政治中的影响力。换句话说,在利益集团的推动下,知识界精英和在野的政治精英纷纷建立智库,参与经济、安全、环境等问题的研究,并通过提交解决方案来影响政府政策的制定和执行。在上述背景下,美国海军上将阿利·伯克(Arleigh Burke)与曾任大使之职的大卫·阿布希尔(David Abshire)在1962年创办了CSIS这一智囊机构。为更方便和更好地影响美国对外政策,机构选址在华盛顿特区的乔治敦大学。1987年,CSIS与乔治敦大学脱钩,转型为一个独立的非营利、非官方、非党派的智囊机构。如今,CSIS将自己的宗旨定义为“向政府、国际组织、企业与社会的决策者们提供深刻的战略洞见与科学的政策方案”,并以立场的跨党派性、研究的多元客观性以及成果的务实性作为自己的特色(CSIS 2013:5)。在CSIS管理层的努力下,该研究机构规模不断壮大。据CSIS官网介绍,该机构的人员由三部分组成,即常驻人员、非常驻人员和外围人员。其中,常驻人员包括总裁兼首席行政执行官、常驻顾问、行政人员、项目成员、专家学者、访问学者和实习生;非常驻人员包括理事会成员、顾问委员会成员、咨询会议成员、国际顾问团成员;外围人员包括高级顾问、高级合作伙伴、名誉高层顾问、附属成员和名誉学者。CSIS网罗到的全球顶尖的常驻学者有100多位,非常驻学者126位,非常驻的高级合作伙伴237位。自创立以来,CSIS将研究力量集中在涉及经济和安全的三个领域:1)美国国内和国际安全面临的新挑战;2)世界重要战略地区状况;3)全球化时代的新型管理方法。此外,该中心也非常注重对技术、公共政策、国际贸易和金融以及能源等领域的研究。该中心在上述研究领域的作用引人注目。比如,1966年,CSIS的研究报告促使众议院就中苏关系破裂问题举行听证会;1978年,CSIS在国会山就柬埔寨“种族屠杀”问题召开公众听证会;1985年,改革国防部与参联会的《戈德华特-尼可尔斯法案》( Goldwater-Nichols Legislation)由CSIS的研究小组所首倡;1998年,CSIS退休顾问委员会的一份报告让两党在社会保险改革大辩论中形成一定共识;2007年,CSIS“巧实力”委员会向美国政府提交了利用“巧实力”来实现美国全球抱负的一整套政策建议,得到美国政府的高度重视。从CSIS推出的系列报告来看,这一智库带有浓厚的保守主义色彩,主张美国政府在外交上推行强硬路线。比如,2020年10月,CSIS为敦促新任总统奉行对华强硬政策,编写了所谓的“Toward a Stronger U.S.—Taiwan Relationship”的报告,提出了干涉台湾问题的多个策略(Glaser et al. 2020)。由于CSIS提交的报告观点鲜明,以及该中心对美国内外政策的影响,CSIS已成为美国最为著名的智库之一,也是享誉世界的智库之一。根据宾夕法尼亚大学2021年1月发布的“2020全球智库排名”报告,CSIS在全球顶级智库中名列第四,在美国智库中排名仅次于彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics, PIIE)。在安全与国际事务领域内,CSIS全球排名第四,与前些年相比虽有下降,但表现仍然抢眼(McGann 2021)。在政策影响方面,2020年CSIS研究人员的专著和论文达850多部(篇),在国会作证18次。在美国,金钱是政治的母乳,更是智库的母乳。智库不同于大学,后者有财政拨款或固定的学费收入,以及校友捐赠。智库的资金来源主要靠政府合同、社会捐赠和成果出售。为拓宽收入渠道,吸引更多的捐赠,CSIS近年来在不影响自身独立性的前提下推出了许多回馈捐赠者的活动,如费和中国研究项目就是以纪念中心的三位捐助者牧师路德·弗里曼(Luther Freeman)、学者曼斯菲尔德·弗里曼(Mansfield Freeman)及商界领袖霍顿·弗里曼(Houghton Freeman)而命名的。在吸引捐赠的同时,CSIS更着力于通过高质量的研究成果赢得政府或其他行为主体的合同。随着CSIS影响力的增强,CSIS的财政来源越来越广泛,合同额和捐助额也由成立之初的12万美元增至2000财年的1620万美元,2019财年更是高达4270万美元(CSIS 2020:52)。CSIS所获得的资金虽然远少于兰德公司,但其资金来源多元,在课题研究上自主性强,可不受其“金主”立场的影响。

  三、CSIS的运作机制

  CSIS的最高领导机构是其理事会,成员皆是美国政界、企业、科研机构或社会组织的知名人士,在各自的专业领域内皆大有建树(CSIS 2013:6)。中心的行政和研究事务则由理事会主席和总裁兼首席执行官全权负责。从人员构成上看,CSIS与其他知名智库相似,其组织架构也分为行政与科研两大部门,其中行政部门主要负责中心的日常运转,包括客户联系、宣传组织、出版传播、招聘员工等工作;科研部门则是中心的核心部门,专门从事各种课题的研究工作。为了更好地体现科研工作的核心地位,CSIS的人力资源、财务审计、会议组织等通常意义上的要害部门不但规模甚小,业务上也以服务项目研究为首要目的。与此形成鲜明对比的是,用于拓展CSIS影响力的发展办公室以及负责宣传联络的外务办公室则规模较大。

  (一)领导层当前,CSIS理事会主席是托马斯·普里兹克(Thomas J. Pritzker),他于2015年接替萨姆·纳恩(Sam Nunn)。普里兹克拥有芝加哥大学法学博士学位,是一位成功的金融家和商人,业务涉及多个领域。他还是美国艺术与科学院院士、阿斯彭战略小组(Aspen Strategy Group)成员,以及四川大学历史系名誉教授。CSIS理事会的现任总裁兼首席执行官是约翰·哈姆雷(John Hamre)。哈姆雷曾长期在参议院武装力量委员会负责监督和评估国防采购与装备研发计划工作。1978年,他从约翰斯·霍普金斯大学获得博士学位后,进入国会预算办公室工作,担任该部门国家安全与国际事务办公室副主任(1978—1984)。1993年,哈姆雷出任美国国防部副部长,负责国防预算的编制工作。2000年1月,哈姆雷受邀加盟CSIS。2007年,小布什政府的国防部长罗伯特·盖茨(Robert Gates)邀请哈姆雷到国防部工作,担任国防政策委员会主席。克雷格·科亨(Craig Cohen)任CSIS执行副总裁。他曾在国际组织中工作过,国际政治阅历比较丰富,2006年出任雪城大学麦克斯韦尔公民与公共事务学院(Maxwell School of Citizenship and Public Affairs)兼职教授。

  (二)中层管理人员CSIS沿用了欧美高等学府“教授治校”“学术自治”的传统。为了更好地体现科研工作的核心地位,中心的行政部门甚至并未采用“管理”这一名称,取而代之的是“联络部门”(Associate Office),主要包括秘书机关总裁办公室、专注中心影响力拓展的发展办公室以及负责宣传联络的外务办公室,另有人力资源、财务审计、会议组织等部门。这些部门的领导构成CSIS的骨干行政层。CSIS行政部门的一大特点是,重要岗位的负责人都拥有丰富的工作经历,他们由具备相当学术造诣和在政府部门或重要国际组织担任过高官的“兼才”担任。如CSIS的公关部负责人(the Communication Officer)安德鲁·施瓦茨(Andrew Schwartz),曾在福克斯电视台工作过,还担任过卡特国内政策顾问斯图亚特·艾森斯塔特(Stuart E. Eizenstat)的研究助理,此外,他在国会议员办公室工作过,并为《华盛顿邮报》等报刊撰稿。承担管理达拉斯圆桌会议、国际政策圆桌会议等任务的CSIS的秘书黄凯伦(Karen Wong)曾在全球工社联、Lights Points基金会和美国卫生保健行政管理学院工作过。由这些人指导中心的行政管理和项目研究,奠定了CSIS贯彻“专家治理”的坚实基础。

  (三)研究团队设置与管理研究质量是智库的核心竞争力。CSIS为提升智库的研究水平和成果的认可度,设置了合理高效的研究体制。在科研管理方面,CSIS采用教育、学科知识与研究课题相结合的综合型研究体制,即一方面将网罗到的研究人员按照他们所从事的研究领域和学科类别分组,另一方面又按照研究课题成立研究小组。当有科研需要时,CSIS则将前一组中相应的专业对口人员抽调到后一组去,从而设立一个个具体的课题组,这样就形成了一种矩阵结构。根据CSIS发布的本单位年度工作报告及其官方网站发布的信息,该机构基于专业分类将其研究领域按功能划分为以下几类:1)国防与安全领域。该领域是CSIS的核心研究内容,其在此方面具有强大竞争力。CSIS围绕国防与安全问题设置了多个研究项目组,主要有国防预算分析、国防工业倡议小组、导弹防御项目、核问题项目、太空安全项目、安全风险分析小组、跨国威胁项目和灰色地带项目等。此外,CSIS为加强基础研究,在2018年度和2019年度的项目表里分别设有“军事和外交史项目”(Project on Military and Diplomatic History)和“历史与战略项目”(Project on History and Strategy)。2)网络安全与技术。此方面的研究意在从技术变革对国家安全的影响方面为美国政府提供建议,研究内容涉及情报、监视、隐私、通信加密等。3)气候变化与环境。4)经济发展。与一般智库专门研究经济发展规律与态势不同,CSIS的经济发展研究主要着眼于经济发展与国家安全之间的关系,探索二者之间关系的发展规律。5)能源与可持续发展。其研究内容主要有替代能源、能源市场走势、地区能源分析、能源安全发展政策等。6)全球健康。CSIS自冷战结束后一直重视健康问题的研究,早期主要关注艾滋病问题,新冠肺炎疫情暴发后,CSIS进一步加强了对传染病问题的关注度。7)人权。CSIS于2014年启动人权研究项目,现在主要关注技术发展对人权的影响、全球供应链中的人权问题,以及国际冲突对人权的影响。8)国际发展。CSIS对国际发展的关注聚焦于美国在国际援助领域的领导地位。此外,针对一些学科综合性较强的区域性研究课题,CSIS则按照地理区划设立了亚洲(Asia)、非洲(Africa)、欧洲(Europe)、欧洲-大西洋和北欧(Euro-Atlantic and Northern European)、中东(Middle East)、俄罗斯与欧亚(Russia and Euroasia),以及土耳其(Turkey)、美国(America)等地区与国别研究组。从CSIS国别和区域研究领域的设置和项目的变化来看,当前该机构特别重视对美国的联盟战略领导力、中国综合国力与影响力的研究,专门设有“联盟与美国领导力项目”(Alliances and American Leadership Project)、“发展中的美国领导角色项目”(Project on U.S. Leadership in Development)和“中国综合国力项目”(China Power Project)等。上述按功能和地区与国别划分的学科组构成了CSIS研究人员的“知识检索库”。学科组的设置在CSIS中很大程度上仅是一个抽象的概念,具体研究与管理工作则由课题组负责。这里需要注意的是,与兰德公司科研部门组织严谨的“研究部-研究处”两级结构不同,CSIS的课题组拥有更大的自主性与灵活性。

  (四)研究流程作为一家民间智库,CSIS具有自主性高、前瞻性强等优点,但与官方、半官方的智库相比,其在影响决策方面则先天上就居于劣势地位。因此,为掌握话语权,维持和扩大自己在政策领域内的影响力,CSIS充分利用了在政策网络框架内公共决策的一般过程,将项目的设立与运行变为具有很强整体性、连贯性与可操作性的机制化活动。其具体流程参见图1(朱瑞博、刘芸 2012:111):

美国战略与国际问题研究中心的运作机制与影响力拓展模式研究

  按照图1所示的这种机制,CSIS在坚持自身研究项目自主性的同时,能够及时地将自身具有创新性的研究方向转化为政策影响力,并借助这种影响力反过来推动自身科研课题的发展,从而形成一种有利于自身发展的良性循环。在这一循环中,智库的独立性与现实性均得到了最大程度的体现,既在政策制定的过程中发挥了举足轻重的作用,又排除了政府部门对预设议题的干扰,从而较好地体现了“第四种权力”的价值所在。在CSIS,研究项目一旦确立,中心即任命相关领域内的专家作为项目主任,由其“招兵买马”,吸收该方向的学者与研究人员组成课题组;项目完成后,课题组也即自行解散,其成员再根据自己的专长转到其他项目中。目前,CSIS的一级项目或课题组往往具有很强的稳定性。

  四、CSIS的影响力拓展模式

  由于机制灵活、管理人员精干、研究队伍庞大,CSIS近年来产出了一批高质量的研究成果。为把这些成果“推销”出去,把智力成果转化为官方政策,以及用这些成果对普通民众进行“启蒙”,CSIS高度重视研究成果的转化,从而加强CSIS在美国乃至全球的影响力。第一,CSIS重视加强政商关系。与其他智库不同,CSIS除了重视成果发表和会议机制外,还设立了阿布希尔-稻盛领导力学院(Abshire-Inamori Leadership Academy),旨在为中心构建学术传承,影响全球的政商精英。该学院是在CSIS创始人之一阿布希尔和日本京瓷集团创始人稻盛和夫(Inamori Kazuo)的共同倡议下建立的,为政商精英提供政府治理、企业管理、外交政策等方面的培训,让政商人员通过培训加强沟通与相互理解,以及让商业精英理解政府运作过程,提升与政府打交道的能力。学院的师资力量主要依托CSIS的专家,同时学院也聘请一些国际知名学者来讲学。第二,为在政界拓展影响力,CSIS聘请已退休的政界高官、外交官和退役将领,建立强大的顾问团队。团队成员包括美国前国家安全助理和国务卿亨利·基辛格(Henry A. Kissinger)、前国务卿理查德·阿米蒂奇(Richard Armitage)、前参议院多数党领袖威廉·弗里斯特(William H. Frist)、前贸易代表卡拉·希尔斯(Carla A. Hills),以及前文提到的纳恩等。由于纳恩曾任CSIS总裁,这里有必要对其作一番介绍。纳恩曾参与起草1986年《戈德华特-尼科尔斯国防部重组法》( Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986)(Locher 2001),并在冷战结束后发起“纳恩-鲁格合作减少威胁项目”(Nunn-Lugar Cooperative Threat Reduction Program)(Bersolin 2014),在减少核、生、化等大规模杀伤性武器威胁研究方面做出了贡献,在2000年、2002年和2005年获诺贝尔和平奖提名。在聘请退役将领方面,CSIS延揽了德国前国防部长卡尔-特奥多尔·楚·古滕贝格(Karl-Theodor zu Guttenberg)等。这些将领广泛地参与指导CSIS的课题,并利用其在政府的人脉关系把相关思想注入政府内部,促使相关研究成果转化成安全或外交政策。第三,CSIS努力与军政部门、大型企业、学术机构与新闻媒体的精英人物建立密切关系。其主要做法有:邀请这些精英人物参加CSIS组织的各种座谈会,就重大的国际与安全问题建言献策;通过这些精英人物为CSIS的专家们提供获取“私人”消息的渠道,令CSIS的研究更有针对性;以国际顾问团(International Councillors)、咨询委员会(Advisory Board)与地区圆桌会议(Regional Roundtables)为平台统筹各种优势资源。国际顾问团是CSIS中最负盛名的部门,由基辛格担任主席,10名成员均为来自世界各地的政商精英。国际顾问团的会议形式为非公开和非正式的,意在讨论全球关注的紧迫问题时让参会人员可以畅所欲言,从而展开实质性对话。咨询委员会由希尔斯和哈姆雷共同担纲,其32名成员都是CSIS关系最为密切的朋友和顾问,他们有的是公立或私营部门的决策者,有的是政府官员或全球商业领袖。一般情况下,咨询委员会每年召开两次会议,讨论某些重大政策问题(breaking policy issues)。如2012年咨询委员会在华盛顿特区召开会议,讨论奥巴马第二任期的重点政策。地区圆桌会议是CSIS以地区论坛的形式在其专家与美国企业家之间搭建的一个对话交流平台,由威廉·布洛克(William Brock)等3人担任主席,有55名成员。地区圆桌会议在全美各地举行,为CSIS专家和商界领袖开展对话提供平台。第四,CSIS充分利用美国政治中的“旋转门”机制。美国是典型的“游说”型政治结构,这为智库参与和影响政治打下了基础。智库通过在选举期间担任候选人的政策顾问而进入政府工作,直接参与政治;或者邀请已退休官员和退役将领到智库工作,强化智库研究与现实政治的对接。这就形成了政府任职与智库研究之间顺畅的流动机制,即美国政治中的“旋转门”现象。CSIS为拓展影响力,格外重视“旋转门”功能,在引进退休高官到CSIS任职的同时,也把优秀的人才推荐到政府部门任职。在2021年上台的拜登政府中,有两位高官来自CSIS,他们分别是安东尼·布林肯(Antony Blinken)和凯瑟琳·希克斯(Kathleen Hicks)。前者被拜登任命为国务卿;后者出任国防部副部长,她也是美国历史上首位女性国防部副部长。此外,拜登任命的“印度-太平洋协调人”(Indo-Pacific coordinator)库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell)也曾就职于CSIS。第五,CSIS利用出版物和媒体扩大CSIS的影响力。美国著名智库一般都有自己的出版物。CSIS也是如此,《华盛顿季刊》曾是其旗下的品牌刊物,其网站每天发表研究文章,在国际政治学界拥有广泛的影响力。CSIS还鼓励其专家学者将自己的研究成果发表到其他一些知名的媒体上,其与《华盛顿邮报》《华尔街日报》等报刊也保持着较为密切的联系,时常邀请媒体参加自己举行的各种座谈与会议。通过这些媒体的传播网络,CSIS得以在各个层次的公众面前始终保持较高的知名度与权威性,进而影响整个公共舆论的议题设置,为其研究成果向政策转化奠定基础。除利用平面媒体外,CSIS还制作了《小屏幕会话》( Small Screen Sessions)电视访谈节目,用以拓展影响力。每当有重大国际事件发生,CSIS一般都会制作《小屏幕会话》节目,邀请相关专家对事件进行深入分析和评论,或者围绕特定议题邀请各界知名人士进行访谈。随着网络媒体的发展,CSIS创立了官方网站,设立了首席信息执行官,并在Facebook、Twitter、Flicker以及YouTube等知名社交与传播网站上开设CSIS的博客或播客,以提升社会影响力。第六,CSIS利用各种会议和讲习班增强影响力。CSIS每年都要召开大量会议和举办各种讲习班。CSIS的会议形式主要有各种规模不等的讨论会、专题研讨会、纪念会、报告会、培训班、讲座、答谢会等。CSIS召开的每次会议都要邀请政府官员、相关专家、新闻记者、企业界人士、社会公众等与会。这些会议一般由上文提到的CSIS常设的国际顾问团、咨询委员会与地区圆桌会议主持召开。从会议效果方面来看,它们是CSIS与社会公众,特别是精英阶层沟通的重要桥梁,既达到了促进与会者互通信息、交流思想的目的,也起到了宣传自己政策主张的作用。

  五、结语

  CSIS在众多的美国智库中脱颖而出得益于抓住了美苏争霸提供的历史机遇,以灵活高效的运作机制打造出强大的研究团队,并充分运用专家的见识与研究成果拓展了影响力。CSIS的成功具有借鉴价值。在我国,作为学科专业的国别和区域研究尚处于发展的阶段,在学科建设、运作机制、人才延揽、成果推介,以及为政府和企业决策提供合理化建议方面还有很长的路要走。相关建设可根据中国国情对CSIS的成功经验和失败教训进行合理吸收,实现我国国别和区域研究学科建设和智库作用在世界范围内的崛起。

  (参考文献略)

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