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整体性智治的现实困境与实现路径

来源:中国行政管理2022-01-27 17:19

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  作者:曾凡军(广西大学公共管理学院教授,硕士生导师);梁霞(广西大学公共管理学院硕士研究生);黎雅婷((通讯作者),梧州学院管理学院讲师,广西大学公共管理学院博士研究生)

  摘要:随着新技术的快速进步,政府治理正迈向整体性治理的高级阶段——整体性智治,即智慧化的整体性治理。现有研究过于强调整体性智治的技术赋能和技术治理等维度的效用,陷入技术决定论。研究发现,整体性智治作为政府治理的新趋向,是技术治理和大智治理的深度融合,是技术赋能和大智赋能的双重叠加,但在实践中遭遇到多维碎片化、系统陷阱和技术负能等瓶颈,需要从五维理论模型——“理念-结构-机制-制度-技术”层面提出整体性智治的实现路径,为政府治理现代化、共同富裕和整体性智治政府建设提供新的理论启示和经验借鉴。

  一、缘起与综述

  (一)研究缘起

  新兴技术的进步和社会情境的变化促使政府治理模式做出相应调整。在政府治理现代化和第四次工业革命双因素加持背景下,中国公共管理理论形态和实践模式发生了一定变化,逐渐迈向整体性治理的高级阶段——整体性智治,即智慧化的整体性治理。当前,整体性智治模式受到学者们的高度关注和各级政府青睐,但诸多实践证明,整体性智治的施行并未即刻实现“想象中的美好”。从政府治理场域上看,因政府治理过程中每天产生海量数据,众多数据垃圾未得以及时清洗,导致功能碎片化现象和“系统平台陷阱”等。从社会领域上看,宾馆、商场、银行、车站、机场、体育娱乐场馆等经营场所、公共场域存在滥用人脸识别技术等惯习,尤其是部分金融寡头践行技术理性和技术赋能,研发出大量通过刷脸、指纹等注册和支付软件,彰显其技术先进性、宣扬其超前性和炒作“未来已来”等概念,蓄意诱导客户录入人脸和指纹,以获取更多更精准的个人信息。如支付宝和微信等,通过刷脸、指纹和实名认证等方式收集了大量个人信息,进而分析消费者的性别、年龄和喜好等,以研发出更为精准的营销策略。更有甚者,一些行业寡头依托行业垄断优势,通过人脸识别、指纹、定位、实名认证和使用期间全程录像等进行个人信息违规收集,并为境外反动势力所用。如“滴滴出行”App就是违法违规收集使用个人信息问题的最好例证。那么,想象中的整体性智治何以可能?换言之,整体性智治的地方实践如何?实践中遇到何种困境?如何得以真正实现?这是本研究将要探究和系统化回答的议题。

  (二)文献综述

  当今学术界基于如何运用新兴技术对社会进行有效治理等命题展开了深入研究,主张将技术嵌入社会治理以改变治理方式和提升治理效率,提出了多种治理模式,其中比较有代表性的是整体性治理。但处于初级阶段的整体性治理尚未有效实现政府智慧化治理,鉴于此,学者们逐渐勾画出了整体性治理的高级阶段——整体性智治,认为“整体性智治能够运用块数据技术”[1]和数字技术,进一步厘清智治边界和优化智治参数,促进智治与传统治理融合,[2]解决基层治理中的“数据烟囱”[3],实现“一码”全息、“一码”智办和“一码”监管等。从而整体性智治逐渐成为诸多学者和公共部门人员关注的热词。

  可以说,整体性智治已经引起学术界重视和地方政府追捧,将成为一种新型的治理模式。但当前的研究和实践尚存在一定的误区。从整体性智治界定上看,学者们更多运用智慧化的技术手段来界定整体性智治,将智慧化的治理等同于智治,过于强调整体性智治的技术理性和技术赋能,缺乏价值理性关怀和技术伦理意识,隐藏着较大的道德风险和技术风险。从整体性智治的运行机制上看,相关研究和实践过度强调技术赋能的决定性作用,陷入技术决定论,从而在具体实践中遇到不少瓶颈。事实上,智慧化的治理技术只是整体性智治的必要而非充分条件,整体性智治不仅需要发挥新兴技术的优势,更需要“大智慧”对其进行自上而下的整体性规划和总体性设计,确保既能论道、谋势,又能治制。

  二、地方整体性智治的田野样态

  (一)来自发达地区——浙江省的实践

  2020年3月浙江省提出建设“整体智治”的现代政府,同年11月,浙江省十四五规划正式提出“高水平建成整体智治体系和现代政府”,该省提出在地质灾害领域实施“整体智治”,并以浙江省人民政府名义制定了《关于印发浙江省地质灾害“整体智治”三年行动方案(2020-2022年)》,各地市和部分县也分别制定了地质灾害“整体智治”三年行动方案,实行“一图一网、一单一码,科学防控、整体智治”地质灾害风险管控新机制,实现地质灾害防治从单部门应对单一灾种向多部门联动应对灾害链转变、从人防为主向人防技防并重转变、从隐患点管理向风险防控转变,确保人民群众生命财产安全。

  通过对地方实践样态进行观察发现,各地方政府纷纷以政务数字化和智能化为落脚点,围绕简政放权、流程再造和政府职能转变等维度,通过“最多跑一次”“粤省事、粤商通、粤政易”“一次不用跑”等方式尝试性探究政府智治模式。其中整体性智治模式更是得到地方政府青睐,并在部分领域开展了较为深入的探索。浙江省则成为率先开展整体性智治探索和实践的省份,其主因在于省级政府的顶层设计为整体性智治提供了制度基础,雄厚的省域经济为整体性智治提供了经济基础,较为发达的信息技术为整体性智治提供了技术基础,从而为浙江省整体性智治的“蓄势”实践和“蓄力”推广给予了充足能量和不竭动力。

  (二)来自西部地区——A省B市市场监督管理局的调研

  A省属于西部地区,经济发展水平与珠三角、长三角相比有着较大差距;B市是A省经济发展水平中上的地级市,该市的市场监督管理局主要由食品药品监督管理局、质量技术监督管理局和工商行政管理局三大部门合并而成,同时并入的还有科技局和发改局等部门的相关职能,共有37个科室。本研究通过对B市市场监督管理局、其下属的区县和基层所三个层级进行深度访谈,访谈对象达200多人。调研发现,B市市场监督管理局合并后的基层工作人员、编制和经费等基层治理资源锐减,与之相反,基层治理任务随着权力下放而锐增,基层工作人员苦不堪言。“机构合并后,编制基本砍到三分之一以上,乡镇一大批专业人员转到乡政府等其他部门去了,合起来的人还没有原来一个机构的多,真的是底下工作力量大大的削弱。”(B市市场监督管理局副局长访谈记录20210707CJN)基层政府及其工作人员面对压力型体制的“强压力”与晋升弱激励、财税弱激励等情境,权力下放、事务下沉等使得基层负担增加,与此同时,机构合并后,编制和人员逐渐递减,使得基层干部工作压力逐渐增大,在B市市场监管和执法领域,个别不到5人的基层所,负责了几千个事项,出现“人少、事多、压力大”的现象。从而,在无法增加人员和减少工作任务的情境下,地方政府将注意力转移到通过某种新的技术或智慧化监管模式来解决“人少、事多、压力大”的问题,释放工作压力。“有必要建立线上线下一体化监管,但大家对这种智慧化监管还有认知偏差,现在还存在‘看不见、找不到、摸不到’的问题,因为现在除了淘宝、天猫等平台,还存在微信群、直播带货等媒介,智慧化监管上仍存在不透明的情况,我们处在被动地位,局限于平台给予数据,而无法主动确证。”(B市市场监督局网络交易监管科科长访谈记录20210708)“希望在智慧化监管方面有所完善。”(B市市场监督局监测科科长访谈记录20210708)“智慧化监管可以减少基层很多工作。”(X县市场监督管理局局长访谈记录20210707CJN)对智慧化监管有着较高的呼声。“D县两百多万人口,管理人员比例严重不足。每年我们都在向上申报智慧监管,但一直没有得到回应。”(D县市场监督管理局局长访谈记录20210707CJN)可见,整体性智治模式成为该市市场监督管理局相关工作人员的热切期盼和实现地方有效治理的“救命稻草”。就地处西部的A省而言,缺失的顶层设计、羸弱的经济基础和落后的信息技术给整体性智治增添了诸多“绊脚石”,其整体性智治的成功实践还需更多的外界支持和异域启示。

  三、多维碎片、系统陷阱与技术负能

  理论界和实务界对整体性智治的推崇更多是基于技术的飞速进步和对治理有效性的渴求,片面强调智慧化的有用性和技术性,陷入智慧化悖论。调研发现,整体性智治的实践面临着诸多现实困境,具体表现在以下几个方面。

  (一)理念碎片化与主体单一化

  在基层政府经常出现以治理资源不足与治理任务超负荷为表征的“任务-能力”失衡的组织情境,这让基层工作人员倍感压力,但在晋升激励和财税激励减少后,基层工作人员的积极性就大打折扣,从而寄希望于热线电话、平台曝光及其它智慧化手段去发现治理风险。“一方面,事务性工作太多,纯属事实;另一方面,因为事务性工作太多,就成为了不主动去发现事情苗头理由,寄希望于热线电话、平台曝光及其它智慧化手段发现,再去调查和处置。”(B市市场监督局工作人员访谈记录20210708ZDL)

  调研发现,摆在基层工作人员面前的一个暂时无法改变的事实就是系统数据未能及时互通共享。为了让各系统数据及时共享,B市建立了“数据中台”,通过“数据中台”联通各系统,各部门通过“数据中台”调用信息。然而,由于治理主体间理念的差异化导致“数据中台”的可用数据不足。“现在各局都不配合向上面录入信息,原因是工作量增大和现有人手不足。”(B市大数据局工作人员访谈记录20210708ZDL)调研发现,数据不足和不配合录入信息的原因在于基层工作人员被要求填写大量无用的报表严重挤占了录入信息的时间。“基层人员承担的报表压力太大,有一天我们填了14个报表,食品、药品等,市局有37个科室,一个科室要一个报表,固定有、临时有、电子有,太多报表,我们都不知道这些报表有什么用。”(B市市场监督局工作人员访谈记录20210708ZDL)虽然无纸化办公是时代发展的产物。但基层提交材料时,既需提交电子版,也需提交纸质版,出现“两条腿走路”和“线上线下双办公”的现象。譬如,上级下发文件以电子版为主,而呈阅领导时需要纸质版;同时,因为没有可验证的、可信的电子签名和电子印章,所以需要打印纸质版给领导签字盖章。就基层而言,与其说是节约了纸张,不如说是成本转嫁给了基层。可见,“电子赋能”变成“电子负能”,基层减负则“越减越负”。

  机构合并后,领导岗位减少,个人职业发展触碰到了晋升天花板,积极性和正向预期大大减弱。同样,同一部门的工作人员因年龄不同,也有着不一样的行为表现,部分人员临近退休已出现职业倦怠,工作积极性有所下滑。在人员老化现象较为严重的部门,该问题显得更为突出。“第一个挑战是人员结构问题,人员的老化对推进机构整合、细化和改革都有影响,我们基层任务很重,人员和经费均不够,人员结构在我们基层不合理,最年轻的工作人员为47岁。”(B市Y区市场监督局工作人员访谈记录20210708ZDL)对智慧化监管存在的接受能力和使用效率都大打折扣。

  实际上,地方整体性智治主体包括政府、企业、第三方机构、社会组织、基层政权和公众等。当前地方整体性智治主体被利益与责任所左右,在利益分享过程时都表现出积极的心态和主动参与的行为;在责任分担时则转变为被动的“他者”,成为“沉默的大多数”。由上,地方各治理主体理念间存在较大分歧,呈现出碎片化状态,将导致激励失效、组织失灵和整体性智治失败。

  (二)标准“打架”、数据垃圾与“系统平台陷阱”

  调研发现,基层政府同时接受上级政府管理和上级职能部门指导,上级政府通过制定符合绩效考核的标准对基层政府进行有效管控和考核,上级职能部门通过制定行业管理标准对基层政府进行合理指导,来自上级政府的标准和来自职能部门的标准之间往往存在统计口径不一、评价指标不同与考核方式有别等“打架”现象。“这个主要是分类标准不一样,我们是6位数的标准,上级可能是4位数的标准,所以数据匹配不进去,不仅名称不同,连字段都不同,数据打不通,也就没办法共享。”(B市市场监督局工作人员访谈记录20210708)

  智慧化治理的核心问题是数据问题。“大数据局做的核心问题就是数据问题。”(B市市场监督局信息科科长访谈记录20210708)地方治理每天都产生大量的数据,相关部门依据自身诉求建立了带有较强部门属性的平台和系统,但互不兼容和共享困难。旨在让各系统平台互联与共享的“数据中台”中的数据因未及时清洗而变成了数据垃圾。“现在虽然做这个数据中台,但数据中台前提也要清洗数据,我市场监管局都把数据丢过去了,但是没搞通没清洗,放在那里也是一堆垃圾。”(B市市场监督局信息科科长访谈记录20210708)从现实情况看,由于基层人员忙于处理“不可能完成的任务”,无法将每天产生的大量数据及时录入或上传,即使录入或上传了,数据未被有效清洗,各系统能否实现数据共享,这是非常重要的问题。如果数据没有被有效清洗和共享,数据就变成垃圾,系统之间相互冲突并走向破碎。“上次我去大数据局开会,L科长跟我们说了共享平台的数据。昨天也问了省局,到底我们的数据有没有传过去?L科长说,在那个共享平台只能查到2019年的数据。而后面2020年和2021年的数据都没有,我们问到底传没传,他说传过去了。关键是传过去以后,他们这条线能不能接得进去,能不能打得通,能不能清洗好这个数据,这个他们也管不了。所以这个数据之间、平台之间、系统之间的数据问题,就是核心问题,你没有把这个数据搞通,搞什么平台也是没用的。”(B市市场监督局信息科科长访谈记录20210708)

  数字技术进步所塑造的网络结构破坏了传统“中心-边缘结构”机制,为公众拓展了利益表达端的介入渠道,拓宽了公众在资源输入端的数据和信息共享通道。为回应公众对智慧化治理的诉求,地方政府不断建立各种平台和系统,如“互联网+”监管平台、政府监管等系统平台。“‘互联网+’监管平台、政府监管系统等三个系统不互通,同时检查一家企业,要按照不同标准分别录入系统,所以我们的基层工作压力大。”(B市市场监督局信息化科访谈记录20210708)这些系统平台之间无法连通的现象就成为了类似于“钱穆制度陷阱”的“系统平台陷阱”,由于系统平台的功能碎片化设置和多样化的录入标准,给基层工作人员增加了不少负担和压力。“系统并不是从电脑移到手机就可以了,关键是要打通数据,数据也要实现智慧化采集,如电梯数据采集,还是食品企业数据化监管,不能仅靠工作人员手工录入。”(B市市场监督局工作人员访谈记录20210708)“关键是这些‘平台’要真正打通,并不是又让我们重新录入一次数据,而是要打通平台接口,自己通过平台调入数据。而现在每建一个平台就给基层加一层码。”(B市市场监督局工作人员访谈记录20210708)正如戈尔批评美国政府时指出“美国联邦政府把许多优秀的人才困在糟糕的行政系统里:预算系统、人事管理系统、采购系统、财政管理系统以及信息系统”[4]。事实上,“系统重叠冗杂”和“系统平台陷阱”的根源来自“自上而下的考核”。调研发现,在热线合并上,12315和12345两个平台同时运行,即‘双号’运行,这两个电话可以同时打,同一群人接听,但两个重叠冗杂平台必须同时运行。“因为12315平台上有微信小程序,有自己存储的数据,要接收微信小程序接口的数据;12345平台是各市县投诉平台。两个平台各有功能和数据存储的作用。但如果不用12315平台,数据就空了,上级还要考核。其实今年(2021年)的一个重点工作就是12315平台评估工作。”(B市市场监督局工作人员访谈记录20210708)可见,两个重叠冗杂平台必须同时运行的原因在于“应酬考核”。

  (三)“不可能完成的任务”“低下的合作意愿”与问责常态化

  上级政府通过带有明显科层制色彩的“命令-执行”机制以“行政包干制”形式将治理任务和治理责任统一发包给治理资源羸弱的基层政府,从而形成“任务-能力”失衡组织情境。其一是面对着“不可能完成的任务”与“踢皮球式的事务处理”。“部门合并后,人员少了,但工作量却多了,上面的沟通和协调也不顺利,感觉就是‘不可能完成的任务’。”(B市市场监督局工作人员访谈记录20210708)“配合就是共享数据。我们把数据丢给他们,他们没能力处理,又让我们处理,数据接入也用不了。”(B市市场监督局工作人员访谈记录20210708)

  调研发现,基层人员最担心的两种现象——“合作意愿低下”与“随时被问责的风险”,但这两种现象经常同时出现。部门间存在“低下的合作意愿”,践行“谁牵头谁负责”的“合理避责”理念,牵头部门则在“大声疾呼”后“选择沉默”的道路上“埋头苦干”和艰难前行,却随时面临着“被问责的风险”。“平级部门之间协调难度大,觉得是市场监管局牵头,其他部门却不一定愿意配合我们的工作,如果工作没做好就是履职不到位,责任落到我们这里。”(B市B县市场监督局局长访谈记录20210707)

  由上,上级政府在不考虑当地政府治理人力不足、治理资源短缺和治理能力偏弱等现实情境,坚持目标责任制、属地管理和结果导向,并辅以“强问责”机制,基层政府工作人员在艰难和重负中缓慢前行。

  (四)制度陷阱、顶层设计缺失与基层人员的“两难选择”

  为了实现智慧化治理,纵向上的各级政府都根据本级政府治理场景在不同的时间段进行了制度设计,横向部门间也根据部门情境进行了利于部门治理的制度设计,这些制度设计在时间上不一致、内容上千差万别、范围上各有“千秋”,制度之间的彼此矛盾和冲突,“制度陷阱”加剧。“现在我们提倡食品安全数字监管平台,这个平台是省一级建立还是各市县建立,又是如何接入,数字化监管以后要做的,我认为各个县都做的话是一种资源的浪费,总的来说还是顶层设计层面出了问题。”(B市L县市场监督局协调和应急管理股访谈记录20210708)上述“制度陷阱”的根本缘由在于顶层设计存在缺失,导致治理资源浪费和政府智治失灵。“但现在还存在一个顶层设计问题,就是各部门究竟哪些职能和工作可以整合。”(B市市场监督局工作人员访谈记录20210708)“建议在建立主体库、完善经营信息库等方面提升顶层设计和制度建设。”(B市市场监督局网络交易监管科科长访谈记录20210708)

  调研发现,基层人员经常陷入“两难选择”——是为公众服务还是为系统打工?公众对服务的满意度直接关系到整个部门的绩效,上级部门又用系统来考核基层人员是否干活,在人力和资源有限性客观存在的组织情境下,基层人员出现“两难选择”。“我们地方现有自己的平台是4位数标准,上级部门又制定一个8位数的平台,还要拿新系统考核我们,说我们不干活。其实我们每天都是在干活,只是我们无法用他们的新规定系统,因为这个系统并不接地气”。(B市市场监督局工作人员访谈记录20210708)“是考核我们不干活呢?还是考核系统行不行?考核系统不行的话就是上面的事情。我们每天都在干活,每天都在产生数据,是系统之间没办法匹配,没办法共享。考核人的目的是推进工作,但是我每天都在工作。每天都在产生数据,但是这些数据在平台之间就被卡在那里了,上面的领导看不到你的数据,就说我们局都没有做工,没有数据进来。”(B市市场监督局信息科科长访谈记录20210708)由于“制度陷阱”在短时间无法改变,数据未被打通而变成了数据垃圾,新旧系统不兼容,基层人员不仅要接受传统常态化的考核,还要应对来自不稳定和相互冲突的系统考核,基层人员陷入“考核困境”。

  (五)个人隐私保护碎片化与社会信息安全“弱智治”

  当今是数据爆炸和信息安全缺乏的时代。信息论认为,信息是加工处理后的有用数据,不包含数据垃圾,能够反映社会真实需求,具有资产属性和经济价值。“滴滴出行”违法过度收集用户个人隐私追求的就是其资产属性和经济价值。而对于国家和个人而言,不仅仅是资产属性和经济价值等层次上的意义,还有战略和安全层次上的意义,关系到国家的生死存亡和个人的生命安全。网络上活跃的APP和各种商用平台都在处心积虑获取更多的个人信息和偏好。如在线金融、在线医疗等新业态都在平台或APP上设置了刷脸认证和位置确认等功能,对收集到的个人隐私信息进行超范围滥用。这些商家对个人隐私与社会信息的窃取从未停止过,导致个人隐私保护碎片化与社会信息安全“弱智治”,给社会整体性智治带来严重挑战。

  四、迈向整体性智治的路径研究

  本研究认为,需要从五维理论模型——“理念-结构-机制-制度-技术”层面系统性探索整体性智治的实现路径,为建设社会主义现代化和实现共同富裕提供参考与借鉴。

  (一)治理理念层面:由“以政府为中心”向“以人民为中心”转向

  整体性智治理论倡导“以人民为中心”和人民需求导向,这是整体性智治模式区别于其他治理模式的重要标尺,也是大智治理的重要内容。如党的十九届五中全会提出了2035年“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”,其中全体人民共同富裕就是指全民富裕。首先,需坚持“以人民为中心”,改变以政府为中心的传统逻辑,将全体人民置于政府治理和公共服务的核心位置,以全体人民的获得感、满意度为评判政府治理成效的重要标准。其次,倡导“需求导向”“问题导向”和“结果导向”,以满足人民的整体性需求为主导理念,将解决人民的生活问题视为政府运作的核心,将全体人民需求作为政府治理的首选项,实现全体人民需求最大化供给。[5]

  (二)治理结构层面:由主体碎片化向多元主体整体性智治转变

  政府治理是一个系统工程,有着诸多参与者,如政府、人民、企业、社会组织和基层组织等,个体有别,优势各异,在不同的治理场域能体现独特的个性化势能,是大智治理的重要主体,都能为现代化建设和共同富裕的高质量实现发挥自身优势。如在现代化建设和共同富裕的高质量实现层面,涉及众多治理场域,任何单一主体都无法高质量地推动和实现,需要突破政府中心主义的传统治理逻辑,通过功能性互补、整体性整合和系统性协同充分吸纳多元主体参与到国家决策、社会建设、制度建构和公共服务供给中,将大智、中智和小智进行有机整合,建构具有“高度协作性、互补性、协商性的多元治理主体间的新型合作关系型态”[6],践行多元主体协同智治模式,加快构建起智慧化、网络化的多元主体合作的整体性智治格局。

  (三)治理机制层面:由碎片化走向整体性

  碎片化的治理机制存在诸多诟病,给政府高质量治理带来种种棘手问题。如在高层政府组织推行的“双随机一公开”模式中,地方政府相关部门践行“谁牵头谁负责”的逻辑,在上级部门介入后才表现出“象征性协作”,实行“改而不变”的内卷化策略,导致“双随机一公开”收效甚微。可见,高质量的政府治理和整体性智治的关键性因素在于整体性的治理机制,主要包括跨域协调、整体性整合、整体性责任和整体性信任等机制。其一,要优化整体性协调机制。整体性智治协调机制是跨区域、跨部门和跨层级等层面协调机制的合理组合,需将全体人民利益最大化作为逻辑起点,通过跨区域协调机制构建完善的区域竞合模式和促进资源跨区域流动,破解地方治理中带有较强行政区隔、防止区域利益“外溢”、非合作博弈和属地管理特色的“行政区经济”,提高区域发展的整体性、联动性和共生性;通过跨部门协调机制构建部际协调议事机制,明确部门分工和部际责权边界,理顺部际关系,祛除“部门分治”“部门主义”和“蜂窝状结构”等,促进“块块”关系良性发展,提升部际协同合力;通过跨层级协调机制构建央地良好的科层关系模式,减少信息和资源流动层级,降低“发包治理”运行成本,重塑层级关系和实现“科层扁平化”运作。其二,建构整体性整合机制。整体性智治的实现需要强化治理功能、治理层级和公私合作伙伴关系整合。在治理功能上,对职能交叉重叠、目标和手段相互冲突导致的功能碎片化和公共服务裂解性进行整合,“从原子化分析模式迈向整体性分析模式,以实现政府组织结构和功能的整合”[7];在治理层级上,不断压缩多达七个治理层级的治理链条,降低政府治理信息传递失真和“中层黑洞”的可能性,破除治理“黑箱”,提高政府治理效能;在公私合作伙伴上,作为政府治理主体之一的私部门具有较强的社会资本、信息资源和技术优势,需要与私部门建立良好契约关系,加强资本输入、资源嵌入和技术导入,实行公共服务外包,强化“政企合作”“政校合作”“政银合作”等,构建整体性公私合作伙伴关系。其三,建立整体性的责任机制。整体性智治离不开整体性责任机制的构建,需要从政治维度、法律维度和管理维度优化整体性责任机制、规范责任界定和明确责任边界,通过政务标准化压缩权力的自由裁量空间,在明确治理责任的同时增强责任可追溯性、可考核性,实现责任压力层层传导,夯实政府治理主体责任。其四,构建整体性信任机制。政府信任度高低是影响整体性智治效力的重要因素,需高度重视政府与人民间的信任关系,不断培育政府与人民、政府与政府、政府与私部门间信任,化解政府信任的“差序格局”和“距离悖论”,型构能提高政府信任度和公信力的整体性信任机制,实现整体性智治。

  (四)治理制度层面:由碎片化制度向整体性制度转型

  良好的制度设计是治理有效性的重要保障。当前治理制度存在碎片化现象,层级之间制度打架和新旧制度并存导致的“制度陷阱”共同昭示着制度设计存在部分缺陷。调研发现,上级制度设计的滞后性无法有效回应基层治理的制度需求,但在此种情境下,上级部门又要在某些方面对基层政府进行考核。为了“应酬考核”,基层政府进行因时因需式的应急性制度补给,以解燃眉之急。当上级制度颁布后,各基层政府发现自有制度与上级制度之间有着较大差异抑或冲突,更有甚者,省级、市级和县级制度之间有着较大出入,基层人员陷入窘境。系统平台层面的制度设计更是如此,每个政府层级设计的字段都不同,但都按自身设计的系统平台进行考核,导致原本基层工作人员严重不足情况下的基层工作雪上加霜。有充足的理由证明碎片化的制度无法达至高质量的基层治理。从而,要实现整体性智治必须突显“大智”的重要性和优越性,高度重视顶层设计,如法制、激励制度和协同制度等,并对现有制度进行整体性整合,从分割性制度走向整合性制度,加强政府治理流程整体性再造和职能整体性优化,实现权责机制整体性重构和组织结构整体性重组,型构整体性政府治理制度和营造高效协同的整体性制度环境,激发全体人民和各治理主体的积极性和主动性,释放各主体的内在潜能和活力,通过“行为同化”和“负强化”促使各主体“行为归化”,确保整体性智治得以充分实现。

  (五)治理技术层面:由技术负能走向技术赋能

  从理论上看,云计算、大数据、物联网、区块链等新技术飞速进步及其在政府治理中的整体性嵌入能在国家决策、政府治理和社会建设上实现技术赋能。而事实上,新技术在国家决策、政府治理和社会建设上实现技术赋能的同时也不同程度地走向了其对立面和产生了负功能,即技术负能。如各政府层面都建立系统平台,这些系统平台上的数据未打通或无法打通,导致信息孤岛和“系统平台陷阱”;基层数据未得到及时清洗而出现海量数据垃圾;个别金融寡头利用其先进的技术手段处心积虑地收集各种个人信息以达至利益最大化目的等;各种小程序滥用人脸识别技术已成为常态。整体性智治的实现不仅需要大智治理,同时需要由技术负能走向技术赋能。一方面,需要基于人民中心导向,依托数目字管理技术建立服务于国家决策的超级大数据系统,提升国家决策信息和数据质量,并根据高质量的信息和数据对有限资源进行权威性分配;构建由多元治理主体组成的数字政府治理生态系统,在不同治理主体间“数据、服务和内容的交互”[8]的基础上提高信息沟通效率和实现各治理主体的“云决策”,让“各方利益集团都能充分参与决策过程,并通过冲突和妥协达成共识”[9],提升人民参与决策过程的可视化、透明化和规范化,推动国家决策的组织形态由传统金字塔式的科层结构向扁平化的网络结构转变,将政策与人民赋权融为一体,精准回应人民诉求,促使政府治理的价值理性复归和智慧化决策实现。

  另一方面,整体性智治的实现离不开数字惠民、数字政府治理和数字政府治理环境的协同发展,从“惠民、兴业、优政、强基”等方面进行统筹设计和系统推进,发挥信息技术“倒逼”性驱动力量,扩大政务服务网站可在线办理事项的覆盖范围,进一步简化手续和优化流程,深入推进“一网通办”、智慧城市“一网通管”建设和营商环境改革,着力打造治理数据和公共服务深度融合的智慧平台体系,实现“从直接到间接、从离线到在线、从面对面到键对键的转变”[10]整体性智治模式;深化“城市大脑”一体化运行平台建设,构建集数据汇总、运行监控、智能决策、监管督查、协同办公和应急治理为一体的综合治理系统,“建构一个跨越时空、单位、部门和层级全天候的政府服务体”[11];深入推进政务服务一体化平台建设以及各职能部门专业业务办理系统对接融合,促进政务数据的标准化管理,提升跨部门业务协同能力,提高科学决策能力、执行能力和监督能力,健全政府数字化治理平台,营造良好的数字政府治理环境,实施个人隐私与社会信息安全“强智治”,助力整体性智治的稳步发展。

  五、结论与讨论

  在信息技术、数字技术等新技术的快速推动下,政府治理正迈向整体性治理的高级阶段——整体性智治。当前整体性智治受到理论界的高度关注和实务界的大力推崇,希冀通过该模式解决政府治理中的疑难杂症和棘手性问题,但实践证明,过于强调技术赋能和技术治理的整体性智治模式未能立即实现“想象中的美好”。那么,整体性智治应如何科学界定?其理论模型为何?是技术赋能还是大智赋能?为何技术赋能会走向技术负能?如何寻求新的路径?鉴于此,有必要对上述问题尝试性地进行前瞻性探究和系统化回答,为中国政府治理现代化、共同富裕建设和打造整体性智治政府提供新的理论启示和经验借鉴。

  本研究通过对发达地区和欠发达地区的田野样态进行考察发现,发达地区的浙江省整体性智治模式的成功实践并非偶然,与其齐全的必备要件密不可分,如顶层设计提供的制度基础,雄厚经济实力提供的经济基础,发达信息技术提供的技术支撑等。在欠发达地区的整体性智治实践还存在多维碎片化、数据垃圾、系统平台陷阱、技术负能、问责常态化、顶层设计缺失等诸多瓶颈,需要从“理念-结构-机制-制度-技术”等层面进行路径探寻,在治理理念层面上由“以政府为中心”向“以人民为中心”转向,治理结构层面上由主体碎片化向多元主体整体性智治转变,治理机制层面上由碎片化走向整体性,治理制度层面上由碎片化制度向整体性制度转型,治理技术层面上由技术负能走向技术赋能。

  本研究将整体性智治定位为整体性治理的高级阶段,构建了整体性智治的理论模型——“理念-结构-机制-制度-技术”,重新勾画了整体性智治的完整“画像”,就其如何实现整体性智治进行了开拓性探究,其为全体人民“提供无缝隙而非分离的整体型服务的政府治理图式”的特质为政府治理现代化和实现共同富裕提供了理论启示和经验借鉴。当然,作为整体性治理理论高级阶段的整体性智治属于发展中的理论,目前略显稚嫩,需要在不断探索和实践中走向成熟,这也将成为后续研究的重要议题。

  [参考文献]

  [1]余敏江.整体智治:块数据驱动的新型社会治理模式[J].行政论坛,2020(4).

  [2][7]郁建兴,黄飚.“整体智治”:公共治理创新与信息技术革命互动融合[J].人民周刊,2020(12).

  [3]周俊.以整体智治消除基层“数据烟囱”[J].政府治理,2020(30).

  [4]GORE,A.. Creating a Government That Works Better and Costs Less:From Red Tape to Results. Environ­mental Protection Agency. Accompanying Report of the National Performance Review,1993.

  [5]曾凡军.从竞争治理迈向整体治理[J].学术论坛.2009(9).

  [6]苏曦凌,杜富海.走向协同:社会管理中政府与社会组织关系形态的理性建构[J].广西师范大学学报(哲学社会科学版),2015(4).

  [8]王益民.数字政府[M].北京:中共中央党校出版社,2020.8-11.

  [9][美]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平译.北京:华夏出版社,1988.27.

  [10]马亮.公务员的信息技术能力与数字政府建设:中国城市的调查研究[J].广西师范大学学报(哲学社会科学版),2020(2).

  [11]曾凡军.整体性治理:服务型政府的治理逻辑[J].广东行政学院学报.2010(2).

  基金项目:广西社科基金项目“基于整体性治理的新时代农村社区治理现代化和乡村振兴研究”(编号:20FZZ003);教育部人文社会科学研究青年项目“基于城市大气环境自净能力的高雾霾污染产业梯度转移研究”(编号:18YJC790071)

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