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全过程人民民主的制度安排、民主实践和治理效能

来源:《党政研究》2022年第2期2022-03-25 16:21

  作者:程同顺(南开大学周恩来政府管理学院副院长、教授,博士生导师)

  【摘要】全过程人民民主是中国特色社会主义民主的显著特征,它具有完整的制度安排、丰富的民主实践和突出的治理绩效。全过程人民民主的制度安排包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度和信访制度。全过程人民民主的丰富实践包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督等形式和内容。中国特色社会主义全过程民主取得的治理绩效有目共睹:人民的权利得到了充分保障,人民利益得到充分表达和实现,国家治理成效显著,社会高度和谐稳定,有效遏制了各种腐败现象。

  2021年10月,习近平总书记在中央人大工作会议上指出,党的十八大以来,我们深化对民主政治发展规律的认识,提出了全过程人民民主的重大理念。我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序,而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。〔1〕

  一、全过程人民民主的制度安排

  全过程人民民主具有完整的制度程序。这些制度程序,形成了全面、广泛、有机衔接的人民当家作主的制度体系,构建了多样、畅通、有序的民主渠道,有效保证了党的主张、国家意志、人民意愿相统一,有效保证了人民当家作主。

  (一)人民代表大会制度

  习近平总书记强调,人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度,是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造,是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。〔2〕

  一方面,人民通过人民代表大会有效行使国家权力。人民代表大会代表人民统一行使国家权力,全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方人民代表大会是地方国家权力机关。另一方面,人大代表充分反映人民呼声。在横向上,人大代表来自人民,来自各地区、各民族、各方面、各阶层;在纵向上,全国、省、市、县、乡五级都有人民代表大会,具有广泛代表性。人大代表充分发挥植根人民的优势,依法履职尽责,通过各种形式和渠道听取和反映人民群众的意见建议。一年一度的各级人民代表大会会议,由乡、县、市、省到全国,自下而上,逐级召开,使得人民群众意愿和呼声能够真实反映,向上传递〔3〕。

  (二)中国共产党领导的多党合作和政治协商制度

  中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国的一项基本政治制度,也是全过程人民民主的重要制度安排。这一制度是一种新型政党制度,中国共产党和各民主党派、无党派人士以会议协商、约谈协商、书面协商等形式,就国家和地方重大政策和重要事务进行协商。

  在人民政协制度平台上,各党派团体、各族各界人士发挥在界别群众中的代表作用,通过全体会议、常委会会议、主席会议、专门委员会会议、专题协商会议、协商座谈会议等,开展提案、委员视察考察、专题调研、反映社情民意等经常性工作,对国家大政方针、经济社会各领域重要问题,在决策之前和决策实施之中进行广泛协商、平等协商、有序协商、真诚协商,提出意见建议。

  在全过程人民民主的实践中,中国共产党始终把统一战线摆在重要位置,坚持大团结大联合,坚持一致性和多样性相统一,统筹做好民主党派和无党派人士工作、党外知识分子工作、民族工作、宗教工作、非公有制经济领域统战工作、新的社会阶层人士统战工作、港澳台统战工作、海外统一战线工作和侨务工作,最大限度凝聚起中华民族一切智慧和力量。

  (三)民族区域自治制度

  民族区域自治制度,是指在国家统一领导下,各少数民族聚居的地方实行区域自治、设立自治机关、行使自治权的制度。民族区域自治制度在宪法以及民族区域自治法中得到明确,是中国的一项基本政治制度。中国实行民族区域自治,以领土完整、国家统一为前提和基础,体现了统一与自治的结合、民族因素与区域因素的结合,是全过程人民民主在民族事务上的制度安排。

  实行民族区域自治,从制度和政策层面保障了少数民族公民享有平等自由权利以及经济、社会、文化权利。155个民族自治地方的人民代表大会常务委员会中,均由实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任;民族自治地方政府的主席、州长、县长或旗长,均由实行区域自治的民族的公民担任。

  (四)基层群众自治制度

  中国实行以村民自治制度、居民自治制度和职工代表大会制度为主要内容的基层群众自治制度,这是全过程人民民主的基层制度安排。人民群众在基层党组织的领导和支持下,依法直接行使民主权利,实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,有效防止了人民形式上有权、实际上无权的现象。

  农村村民和城市居民在基层党组织的领导下,分别成立村民委员会和居民委员会,依法直接行使民主权利,依法管理基层公共事务和公益事业。企事业单位建立以职工代表大会为基本形式的民主管理制度,职工在企事业单位重大决策和涉及职工切身利益等重大事项上发挥积极作用〔4〕。

  党和政府从基层群众自治制度的角度不断改革和完善职工代表大会制度,全面实行各种公开制度,探索领导接待日、劳资恳谈会、领导信箱等形式,反映职工诉求、协调劳动关系和保障职工合法权益。企业工会委员会是职工代表大会的工作机构,通过“制度叠加”方式,保障职工民主管理权的运转〔5〕。

  (五)信访制度

  信访制度,是指公民个人或群体以书信、电子邮件、走访、电话、传真等形式向负责信访工作的机构或人员接触,以反映情况、表达自身意见、请求解决问题,并由有关信访工作机构或人员采用一定的方式进行处理的一种制度。

  信访制度是中国特色社会主义民主的重要体现,是全过程人民民主特有的灵活性的制度安排。2007年,时任上海市委书记的习近平高度评价信访工作,指出信访工作是党和政府联系群众的桥梁、倾听群众呼声的窗口、体察群众疾苦的重要途径,是构建社会主义和谐社会的基础性工作。2017年,习近平总书记对信访工作做重要指示时再次强调,各级党委、政府和领导干部要坚持把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作,千方百计为群众排忧解难。要切实依法及时就地解决群众合理诉求,加强法治建设,健全化解机制,不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性,真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程〔6〕。

  此外,很多地方政府主动开设市长热线、政府热线、市长信箱、电视问政等形式,以及在网络上开设领导留言板、政民零距离等栏目,主动接受人民群众的意见建议和政策咨询,也可以看作是信访工作的一种主动延伸。

  二、全过程人民民主的民主实践

  中国的全过程人民民主,既有完整的制度程序,也有完整的参与实践。全过程人民民主,把选举民主与协商民主结合起来,把民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督贯通起来,涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等各个方面,关注国家发展大事、社会治理难事、百姓日常琐事,具有时间上的连续性、内容上的整体性、运行上的协同性、人民参与上的广泛性和持续性,使国家政治生活和社会生活各环节、各方面都体现人民意愿、听到人民声音,有效防止了选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。

  (一)民主选举

  人民通过选举、投票行使权利,选出代表自己意愿的人来掌握并行使权力,是中国民主的一种重要形式,是人民实现当家作主的重要体现。中国的选举是广泛的,有国家机构选举、村民委会和居民委员会选举、企事业单位职工代表大会选举等,涵盖了国家政治生活和社会生活的各个方面;中国的选举是平等的,人民的选举权和被选举权得到充分保障,一人一票、票票等值;中国的选举是真实的,不受金钱操控,选民按照自己的意愿选出自己信任的人。

  在中国,年满18周岁、具有中华人民共和国国籍、未被依法剥夺政治权利的公民,都有选举权和被选举权。从全国人大到乡级人大,五级人民代表大会代表均由民主选举产生,每届任期5年。县乡两级人大代表由选民直接选举产生,县级以上人大代表由下一级人大选举产生。改革开放以来,中国先后进行12次乡级人大代表直接选举、11次县级人大代表直接选举,选民参选率均保持在90%左右〔7〕。

  当前中国农村的村民委员会和城市的居民委员会,全部采取直接选举的方式产生负责人。经过几十年的实践探索,城乡基层群众参与民主选举的热情越来越高涨,基层民主选举的制度和程序越来越规范,广大群众的民主素质也不断提升,城乡基层民主选举已经成为中国特色基层民主的亮丽名片。

  (二)民主协商

  人民在通过选举、投票行使权利的同时,在重大决策前和决策过程中进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见。协商民主是中国民主独特的、独有的、独到的民主形式。协商民主在中国具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础,有根、有源、有生命力。有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,协商民主体现了人民民主的真谛。协商民主是中国共产党群众路线在政治领域的重要体现,是实实在在的,不是做样子。

  近年来,中国不断完善协商民主的发展路径,探索形成了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等协商渠道,推动协商民主广泛多层制度化发展。在各领域各层级,人民群众就改革发展稳定的重大问题以及事关自身利益的问题,通过提案、会议、座谈、论证、听证、评估、咨询、网络、民意调查等多种途径和方式,在决策之前和决策实施之中开展广泛协商。

  (三)民主决策

  民主决策是全过程人民民主的重要一环,主要体现为人大“开门立法”、政府“开门问策”、广大群众参与基层决策等。

  各级人民代表大会及其常务委员会,坚持为民立法、民主立法,保障人民通过各种途径参与立法活动,努力让每一项立法反映人民意愿、得到人民拥护。法律立项,通过召开座谈会、听证会、论证会等方式,广泛听取意见,让人民的意志在立法的最初阶段就得到体现;法律草案起草,广泛听取公众意见和专业人士建议,探索委托第三方起草法律法规草案,让人民的诉求得到充分体现;法律草案公布,通过网络和新闻媒体,向社会各界广泛征求意见。基层群众通过基层立法联系点,直接参与法律草案的起草、立法调研、修改论证、立法后评估等多个环节。

  各级人民政府就即将实施的重大决策和各方提出的重大决策建议,也会充分听取各方面意见,保障人民群众通过多种途径和形式参与决策。在决策启动环节,人大代表、政协委员通过建议、提案等方式提出建议,公民、法人和其他组织提出书面建议,决策机关启动决策程序;在决策研究制定环节,通过座谈会、公开征求意见、听证会、问卷调查、实地走访等方式,广泛听取社会各界特别是直接关系人的意见和建议;在决策草案公示环节,通过政府网站和各类媒体,公布决策草案及其说明材料;在决策最终确定环节,按照民主集中制原则,在集体讨论的基础上作出决定;在决策后评估阶段,听取社会公众意见,吸收人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织和专家等参与评估〔8〕。

  在民主决策和立法问题上,全国人大及其常委会坚持全过程人民民主,同人民保持密切联系,倾听人民的意见和建议。有关统计显示,党的十八大以来,全国人大共有 187件次以上法律草案向社会征求意见,超过110万人次提出了300多万条意见建议。在民法典编纂过程中,先后10次向社会公开征求意见,共收到42.5万人提出的102万余条意见〔9〕。自2015年以来,全国人大常委会法制工作委员会共设立了20多个基层立法联系点,各立法联系点先后对127部以上法律草案、立法工作计划等提出了7800多条意见建议〔10〕。这些意见建议都受到了高度重视,许多好的意见建议被吸收采纳。另外,各地省级地方人大也设立了基层立法联系点,广泛听取基层人民群众对于相关立法的意见建议。如天津市人大常委会自2015年起就开始建设基层立法联系点,到目前为止已经在分别在和平区、河西区、北辰区、蓟州区、南开区、西青区等区设立了17个基层立法联系点,经过近几年的实践,取得了较好的实际效果。河西区的基层立法联系点广泛听取基层人民群众的意见,为《民法典》提出了126条修改意见,其中有4条被全国人大采纳。

  (四)民主管理

  中国特色社会主义民主赋予广大人民各种途径和形式,管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。人民行使宪法赋予的各项权利并承担宪法赋予公民的责任和义务,积极主动参加选举、协商、决策、监督等,参与国家政治生活和社会生活的管理、城乡社区民主管理、企事业单位民主管理和社会组织民主管理。

  根据宪法、法律和有关规定,农村和城市社区居民结合本地实际,由村民讨论制定村民自治章程、居民自治章程、村规民约等,由居民讨论制定居民自治章程和居民公约等,明确规定村民和居民的权利和义务,村和社区各类组织之间的关系和工作程序,以及经济管理、社会治安、消防安全、环境卫生、婚姻家庭、邻里关系、计划生育、精神文明建设等方面的自治要求,普遍实现村民和居民在基层公共事务和公益事业中的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。企事业单位普遍建立以职工代表大会为基本形式,以厂务公开制度、职工董事制度、职工监事制度为主要内容的民主管理制度。职工通过这些民主管理制度,参与企事业单位管理,维护单位职工合法权益,实现单位与职工协商共事、机制共建、效益共创、利益共享。

  中国的社会团体、基金会、社会服务机构等社会组织,普遍制定章程,加强组织成员管理,自主开展活动,集中组织成员或服务对象的意见建议,以组织化的方式积极参与社会公共事务治理,在行业自律、社会服务、慈善事业等领域发挥民主管理作用。截至2021年11月,各级民政部门共登记社会组织超过90万家,其中全国性社会组织2284家。

  (五)民主监督

  在中国,解决滥用权力、以权谋私的问题,不能靠所谓的政党轮替和三权分立,要靠科学有效的民主监督。中国结合本国实际,探索构建起一套有机贯通、相互协调的监督体系,形成了配置科学、权责协同、运行高效的监督网,对权力的监督逐步延伸到每个领域、每个角落。

  民主重在有效的参与,民主监督重在全方位不留死角。中国的全过程人民民主赋予广大人民群众和各个监督主体全方位、不间断地参与监督的渠道和机制,监督形式多种多样,中国的民主监督至少包括人大监督、民主监督、行政监督、监察监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等多种形式〔11〕。

  三、全过程人民民主的治理效能

  习近平总书记指出,民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民需要解决的问题的。一个国家民主不民主,关键在于是不是真正做到了人民当家作主,要看人民有没有投票权,更要看人民有没有广泛参与权;要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺,更要看选举后这些承诺实现了多少;要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则,更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行;要看权力运行规则和程序是否民主,更要看权力是否真正受到人民监督和制约〔12〕。

  (一)人民权利得到充分保障

  中国宪法规定,国家的一切权力属于人民。中国的政治权力不是依据地位、财富、关系分配的,而是全体人民平等享有的。国家权力不是为资本服务的,而是为人民服务的。

  中国的全过程人民民主,使人民权利得到充分保障,人民生活显著改善。党中央多次强调,人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标,增进民生福祉是我们坚持立党为公、执政为民的本质要求,让人民群众过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点,补齐民生保障短板、解决好人民群众急难愁盼问题是社会建设的紧迫任务。党的十八大以来,为了保障和改善民生,国家在收入分配、就业、教育、社会保障、医疗卫生、住房保障等方面推出一系列重大举措,建成了世界上规模最大的社会保障体系,10.2亿人拥有基本养老保险,13.6亿人拥有基本医疗保险。到2020年11月23日,全国832个贫困县全部摘帽,12.8万个贫困村全部出列,近1亿农村贫困人口实现脱贫,提前10年实现联合国2030年可持续发展议程减贫目标,历史性地解决了绝对贫困问题,创造了人类减贫史上的奇迹。中国全面建成小康社会,实现了中华民族千百年来的夙愿,也使得世界上人均国内生产总值超过1万美元的人口数量翻了将近一番。〔13〕

  (二)人民利益得到充分表达和实现

  全过程人民民主,能够使人民既参与国家和社会事务管理,又参与经济和文化事业管理;既参与国家发展顶层设计的意见建议征询,又参与地方公共事务治理;既参与民主选举、民主协商,又参与民主决策、民主管理、民主监督;既通过人大、政协等渠道表达意愿,又通过社会组织、网络等平台表达诉求。从用豆子投票到电子投票,从群众跑腿到“数据跑路”,民主参与的形式不断创新、渠道不断拓展。党和国家要做什么、如何做、做得怎么样,人民参与贯穿始终。

  人民利益要求既能畅通表达,也能有效实现。民主,起始于人民意愿充分表达,落实于人民意愿有效实现。在中国,人民的期盼、希望和诉求,从国家大政方针,到社会治理,再到百姓衣食住行,有地方说、说了有人听、听了有反馈。人民的意愿和呼声,经过民主决策程序成为党和国家的方针政策,并通过中央、省、市、县、乡镇各个层级的紧密配合、层层落实,通过各个职能部门之间主管、主办、协管、协办的分工合作、协调配合,通过决策、执行、检查、监督、问责等各个环节的相互配合、有机衔接,转化为实现人民意愿的具体实践。对于涉及自身利益的实际问题,人们通过信访平台、领导信箱、政务热线、网络“留言板”等提出意见和诉求,能够得到及时反馈和回应。例如人民网开设的“领导留言板”,自2006年设立以来,共持续促成近280万项民情民意得到各地各部门回应和落实。自2021年开展党史学习教育以来,各级领导干部通过“领导留言板”推出的急难愁盼问题征集,回应群众留言超60万件,生动体现了全过程人民民主的广泛、真实、管用。〔14〕

  (三)国家治理成效显著

  中国的全过程人民民主,促进了国家治理的高效能,提升了国家治理体系和治理能力现代化水平。全过程人民民主,有效调节国家政治关系,发展充满活力的政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系,增强民族凝聚力,最大限度避免了不必要的牵扯,切实防止了相互掣肘、内耗严重的现象,形成了安定团结的政治局面和团结干事的强大合力。中国的全过程人民民主,把党的主张、国家意志、人民意愿紧密融合在一起,使得党、国家和人民成为目标相同、利益一致、相互交融、同心同向的整体,产生了极大耦合力,形成了集中力量办大事的制度优势,有效促进了社会生产力解放和发展,促进了现代化建设各项事业,促进了人民生活质量和水平不断提高。

  新中国成立70多年来,党团结带领全国人民,不断战胜前进道路上各种世所罕见的艰难险阻,成功走出中国式现代化道路,取得举世瞩目的发展成就,中国经济实力、综合国力、人民生活水平显著提升。党的十八大以来,我国经济发展平衡性、协调性、可持续性明显增强,国内生产总值突破百万亿元大关,人均国内生产总值超过一万美元,国家经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶,我国经济迈上更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展之路〔15〕。中国的全过程人民民主,真正把发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享落到实处。

  (四)社会高度和谐稳定

  中国国情复杂,治理难度世所罕见。中国的全过程人民民主,实现各方面意志和利益的协调统一,实现各方面在共同思想、共同利益、共同目标基础上的团结一致,人民安居乐业、心情舒畅,社会和谐稳定、生机勃勃。中国用几十年时间走过了西方发达国家几百年走过的工业化历程,在剧烈的社会变革中,没有发生后发国家在现代化进程中容易出现的社会动荡,不仅创造了经济快速发展奇迹,也创造了社会长期稳定奇迹。今天的中国,人们自由自在地来往于城乡之间和城市之间,10亿网民通过网络了解天下大事、进行交流、表达观点。中国社会开放自由,但始终保持了社会团结和谐、稳定有序。全过程人民民主既是中国社会进步的推进器,也是中国社会进步的润滑剂。

  (五)有效遏制权力腐败

  腐败是人民民主的大敌,因而全过程人民民主一定要坚持反腐败。新时代以来,中国坚定不移推进反腐败斗争,坚持系统施治、标本兼治,不敢腐、不能腐、不想腐一体推进,惩治震慑、制度约束、提高觉悟一齐发力;坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍,坚持重遏制、强高压、长震慑;坚持有案必查、有腐必惩,以猛药去疴、重典治乱的决心,以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气,以雷霆之势、霹雳手段惩治腐败,持续形成强大震慑,反腐败斗争取得了压倒性胜利〔16〕。全过程人民民主也为反腐败提供了便利条件,使反腐败斗争成为全民参与的活动。在反腐败斗争中,广大人民群众充分运用各种渠道,通过各种方式,踊跃提供反腐败线索,为反腐败斗争做出了积极的贡献。

  总而言之,评判一种民主形式好不好,实践最有说服力,人民最有发言权,归根结底要看能不能让人民过上好日子。中国的民主行不行、好不好,归根结底要看中国人民满意不满意、中国人民拥护不拥护。有数据显示,近年来,中国人民对中国政府的满意度每年都保持在90%以上,这是中国全过程人民民主具有强大生命力最真实的反映〔17〕。

  以全过程人民民主为主要特征的中国特色社会主义民主,是人类政治文明发展的新形态,既有着鲜明的中国特色,又体现了全人类对民主的共同追求;既推动了中国的发展与中华民族的伟大复兴,又丰富了人类政治文明的形态。

  〔参考文献〕

  〔1〕〔2〕〔12〕习近平. 坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主〔N〕. 人民日报, 2021-10-15.

  〔3〕〔4〕〔7〕〔8〕〔10〕〔11〕〔14〕〔17〕中华人民共和国国务院新闻办公室. 中国的民主〔N〕. 人民日报, 2021-12-05.

  〔5〕汪仕凯,马晨.中国企业民主的实践形态及其政治机理〔J〕.党政研究,2019,(5).

  〔6〕习近平. 千方百计为群众排忧解难 不断开创信访工作新局面〔N〕. 人民日报, 2017-07-20.

  〔9〕全国人大常委会法制工作委员会. 坚持和践行全过程民主 推进新时代立法工作高质量发展〔J〕. 求是,2021,(13).

  〔13〕〔15〕〔16〕中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议文件汇编〔G〕. 北京:人民出版社,2021:74-75,60-61,56.

  〔基金项目〕天津市社会科学规划重点委托项目“全过程人民民主的天津实践与创新”(TJWT21-07)

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