增强社会保障制度的统一性和规范性

　　作者：吴江

　　习近平总书记强调，“要在推动社会保障事业高质量发展上持续用力，增强制度的统一性和规范性，发展多层次、多支柱养老保险体系，把更多人纳入社会保障体系”。增强社会保障制度的统一性和规范性，不仅要做好应对新冠肺炎疫情、人口老龄化、就业方式多样化等社保体系建设的国家顶层设计，还要借助构建新发展格局和全国统一大市场等契机，推动信息、资金、劳动力等社保要素的充分自由流动，在社会保障制度的统一性和规范性上下足功夫。

　　社会保障制度统一性和规范性的辩证关系

　　在建设社会主义现代化国家新征程上，要更好发挥社会保障的再分配功能和为人民生活托底的作用，推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展，必须深刻认识到社会保障制度统一性和规范性具有的内在同一性。

　　规范性是统一性的标尺。实现社会保障制度统一性，首先需要建立规范标准，做到在规范的基础上统一。规范性是衡量社会保障各项制度进程和绩效的重要标尺，如果没有统一的标尺，庞大的社会保障体系将无法化为一个个具体行动指标，无法衡量工作绩效，也无法实行精细化设计和目标化管理。即便做到了形式上的统一，各地区也依然可能各行其是、搞变通、出台地方“小政策”。

　　规范性是统一性的依托。规范性是社会保障制度红利的最有力保证。着眼于实现人民群众享受大致均等的社会保障服务，必须规范各级政府兜底保障的基本目标和责任标准，各地区“重点保什么”“保到什么程度”应做到心中有数。规范社会保障中的政府义务、企业责任、缴费程序、服务流程、监管措施是确保制度统一的基本条件。

　　统一性是规范性的归宿。规范性发展是为了全体社会成员共享经济社会发展成果，最终建立政策统一、经办统一、管理统一、信息统一、责任统一、待遇标准统一的中国特色社会主义社会保障体系。这当中需要注意从规范到统一的政策动态过程和制度演进规律，从小规范到大规范、从局部规范到全局规范，正是社会保障制度统一性的实现历程。

　　全面把握当前社会保障制度的主要矛盾

　　制度“碎片化”和利益“部门化”问题突出。一是“碎片化”的养老保险制度已经成为中国劳动力市场一体化纵深发展的“堵点”。如公共部门和私人部门养老金体制壁垒、部门员工在养老金方面“同工不同酬”等现象突出，不仅造成国家行政部门效率低下，而且严重阻碍了劳动力自由流动和全社会人力资源的优化配置。二是“碎片化”的医疗保险制度在一定程度上造成了医疗保险领域公平和效率的双重损失。城乡分割、人群分割、信息分割、管理分割等问题加重了制度运行的交易成本，削弱了大数法则红利。

　　社会保障基础条件和政策设计的地区差异。由于各地区经济社会发展不平衡，尤其是各地区在社会保障制度基础条件和政策设计上的明显差异，导致制度优势难以充分体现。如全国各地的养老政策和信息系统各自运行，各地区的养老保险规定参保人缴费规定不同，异地转保的信息缺失、格式混乱、账单难辨等；医疗保险统筹层次较低，各地在缴费比例、待遇计发、基金管理、基金调剂、经办管理服务等方面差异较大。各地区制度设计和运行缺乏规范统一，阻碍了社会保障和衷共济、分担风险的制度功能发挥。

　　旧体系难以适应当前就业形态的新需求。当前以平台就业为代表的新就业形态劳动者普遍社会保障水平较低。虽然已经出台《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，但缺乏硬性的和具体的规定，并未从政策操作层面明确谁来组织、何时组织、责任划分等具体内容，仍然难以解决平台企业以劳务、挂靠、承揽等形式签订合作协议、规避用工责任和参保义务等问题。

　　增强社会保障制度统一性和规范性的应对举措

　　我国各地区在经济社会条件、人口禀赋特征、社会保障基础等方面差异明显，但人民群众不分城乡、地域、性别、职业，在面对年老、疾病、失业、工伤、残疾、贫困等风险时都应享有相对均等的制度保障。要切实解决好社会保障制度发展过程中的统一性和规范性问题，促进经济社会的高质量发展和推动全体人民共同富裕的实质性进展。

　　以统一性为引领，加强制度顶层设计。要顺应人民对高品质生活的期待，从国家层面做好制度统一性和规范性设计。一是要统一覆盖范围。为劳动者提供统一规范的基本养老保险和基本医疗保险参保服务，无论劳动者就业领域、范围、形态，用人单位均应履行参保缴费义务、规范用人参保程序。二是要统一缴费比例。虽然各地区基本社会保险缴费基数存在客观差异，但出于公平和公正的原则应尽快在全国范围内统一各地区用人单位的缴费比例，同时提供灵活的个人缴费比例空间。三是要统一保障待遇。加快推进养老保险全国统筹和医疗保险省级统筹，实现养老待遇更加公平、养老金更有保障，城乡居民在同一统筹地区享受统一的基本医疗保险和大病保险待遇。同时，加快推进第三支柱和第四支柱保险发展，全面提升社会保障质量。

　　以规范性为核心，加强制度过程监督。在社会保障制度运行过程中，应进一步加强标准建设和过程监督。一是尽快推进《城乡居民基本养老保险服务规范》全国标准向地方普及，各地在国家上位标准的指导下积极制定地方标准，明确收缴、退费、特殊缴费、集体补助或资助的受理主体、相关义务和监督措施，建立数据传递、个人账户、政策性补缴、保费退付等服务质量标准。二是落实好《全国医院医疗保险服务规范》，实行全国统一的医保费用结算、信息化监控标准，打破目前各自为战的局面，使医保管理从控费管理向决策管理、智慧管理、战略管理发展。三是针对平台就业者，在全国层面设计灵活续缴和合理免缴等缴费规则，使平台劳动者可以在收入允许的情形下自由、充分地缴纳可负担的保费，以此保持其保险权利的可连续性。

　　以信息化为支撑，提升制度运行效率。统一规范的信息服务管理平台是社会保障制度效率的基石。当前信息服务系统地方负责建设、管理、生成和提交数据信息，中央统一核定和汇总，但在即时互联互通和口径统一方面仍待提高。一是要建立和完善信息系统业务功能模块，使其公共服务职能更加完善和便捷，能够支持全国性运营的需求；二是建立健全完整、系统的基本养老保险信息管理制度，严格信息输入、信息调取、信息输出等环节，保证信息的安全和质量；三是要加快各类社会保险服务项目之间的信息衔接，通过“金保工程”的统一平台，完成参保人员在不同制度下多账户之间的数据传递、账户归集和余额转换功能，方便快捷地完成项目间、地区间的账户接续。（吴江）