作者：徐进、李小云（中国农业大学国际发展与全球农业学院）

　　二战结束以后，世界进入了发展的时代，和平与发展成为时代的主题，联合国、世界银行、国际货币基金等多边发展机构纷纷成立，旨在应对全球层面的挑战。冷战结束后，由于某种程度摆脱了大国争霸的羁绊，全球更是进入了发展的“黄金年代”。联合国提出的“千年发展目标”“2030年可持续发展目标”先后成为全球共识，引领着国家、区域、全球层面的发展行动。这一过程中，旨在应对全球性挑战的全球公共品数量不断增长，内涵不断丰富，包括物化、行动和理念等不同层次，并取得了巨大的进展。

　　一些极具时代标杆性的全球公共品涌现，如1992年签订的联合国气候变化框架公约、1993年设立的国际消除贫困日、1995年成立的联合国艾滋病联合规划署等，推动了气候、减贫、卫生领域全球性问题的解决。到本世纪初，全球公共品的生产和供给也逐渐形成了以联合国为核心的、从全球到区域到国家再到社会的多层次的，包括发达国家、发展中国家、企业部门、社会部门等多元供给主体的、基于共识和广泛磋商的制度性机制。新世纪以来，全球公共品的世界图景发生了深刻的变化。以金砖国家为代表的新兴国家崛起、新型慈善基金会等私人部门力量增强，推动全球公共品从传统的主要由北方发达国家供给，转向由南北方、由国家及非国家行动者共同供给的新格局。

　　然而近年来，当今世界正在经历百年未有之大变局，新冠肺炎疫情仍在蔓延，俄乌冲突、气候变化、贸易争端、金融风险、极端贫困等问题日益交织缠绕。过去几十年中不断推进的减贫进程面临倒退，2020年，全球新增贫困人口1.19亿至1.24亿，极端贫困率上升为 9.5%。全球不平等问题更加严重，最富有的0.01%的人财富的全球占比从1995年的7%增加到2021年的11%。这一全球发展新的动荡变革期将给全球公共品的供应带来若干严峻挑战。

　　一、全球公共品储备赤字加大

　　人类社会为了应对各类危机曾经构建了诸多战略储备系统，如石油储备、外汇储备、粮食储备，以及特殊的人力资源和生产能力储备。但面临新的且不断变化的病毒挑战，人类没有相应的储备，而需要协调资源和力量来组织新疫苗的研发和生产，这一过程需要一定的时间来完成。缺乏储备将造成疫苗等新的全球公共品的经常性赤字。此外，新的全球性挑战在增加对新的全球公共品需求的同时，也会冲击人类对于全球公共品的供应能力。新冠肺炎疫情重创全球经济，外国直接投资、外贸、汇款都大幅下跌。发达国家提供发展援助资金的能力和意愿都出现一定程度的下滑，全球公共品的资金缺口加大。

　　二、全球公共品面临创新赤字

　　技术性创新已经成为全球公共品生产中一个突出的特征。不仅是公共品本身日益需要科学技术的投入，如传染病的防治、应对气候变暖的减排固碳措施，与公共品可及性、生产和组织相关的机制都急需更多的创新。但整体来看，全球公共品仍然面临创新不足的问题。这有几个方面的原因：首先，全球公共品长期以来主要依赖政府部门的公共投入，其生产系统基于多边的官僚机制，以任务而非结果为导向，对于新技术、新方案的创造及运用缺乏足够的激励。相反，由于全球格局的变化，多边机制陷入协调困局，效率低下，更难推动创新。其次，由于厂商激励不足，全球公共品的生产未能有效利用私人部门的创新能力。贫困国家从新药物中受益巨大，但是这些药物绝大多数是为了能在富裕国家销售而开发，它们给低收入国家带来的积极影响只是一个副产品。事实上针对主要影响贫困国家的疾病所研发的产品寥寥无几。由于全球公共品的研发需要巨大的投入，且其未来收益又存在很大的风险，针对低收入国家的公共品研发更可能“血本无归”，因此私人部门长期以来缺乏进入这一领域的意愿。

　　三、全球公共品面临多元主体供给所带来的治理赤字

　　多元主体格局的形成一方面拓宽了全球公共品的资金来源，另一方面也给其治理带来了挑战，特别体现在多边机制治理效能的下降上。

　　第一，本世纪以来全球公共品供给的一个最突出的特点是新兴国家作用提升，改变了过去北方发达国家绝对主导的格局。这也引起全球公共品治理体系内部权力结构的变化，由于发达国家与新兴国家，以及新兴国家内部均存在利益诉求多元化，导致全球公共品的治理常常出现低效化甚至失灵的情况。例如近期针对气候变化在大的目标承诺下很难形成具体的责任分担方案。联合国安理会、世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织、世界卫生组织、联合国粮农组织等多边治理体系的机制改革及规则的调整在很大程度上滞后于多元主体实力和权力关系的变化，也一定程度上遭遇了合法性、代表性危机。

　　第二，在多边机制渐趋软弱、难以及时适应新变化、新挑战的背景下，出现了由发达国家、新兴国家，以及非国家行动者主导设立的许多小多边、跨区域机构及平台机制。这些类俱乐部机制虽然更加灵活，也能与已有机构形成互补，但某种程度上也加剧了全球公共品治理的碎片化。这其中的一个重要因素是俱乐部机制更加容易受到地缘政治、意识形态等因素的影响。

　　第三，私人部门作为重要资助者和行动者的兴起，为全球公共品提供了可持续创新的动能，但如何在激励其创新作用与管理其商业扩张性方面取得平衡，也是未来全球公共品的一大治理挑战。

　　四、全球公共品还面临共识和承诺赤字

　　全球化的迅猛发展，既加速了西方世界与非西方世界、发达国家与发展中国家的融合，也增加了不同世界、不同民族、不同政治社会文化之间的遭遇和张力。新冠肺炎疫情的冲击更是放大了全球化的负面影响：经济脆弱性增加、不平等加剧、社会和政治极化，民粹主义、民族主义、孤立主义、保护主义思潮在全球复兴，助长了逆全球化浪潮。在这样的背景下，虽然人类对于全球合作、提供全球公共品的呼声空前一致，但对于全球公共品的优先目标、提供路径、责任分担却异常分裂。新兴国家与发达国家在优先目标及议程设置上出现分化，前者强调应优先提供发展型的全球公共品，如基础设施融资、农业技术、减贫等，后者则更加偏重治理型的全球公共品，特别关注民主化改革、人权保护、性别平等等领域。对于责任的分担，最为明显的是各国很难就“共同但有区别的责任”中的区别形成具体的定义和共识。2021年格拉斯哥气候变化大会形成的共识文件，就因为缺乏具体的目标和承诺，被称为一个“脆弱的果实”。

　　正如习近平主席日前在全球发展高层对话会上所述，我们要共同凝聚促进发展的国际共识。我们要共同营造有利于发展的国际环境。我们要共同培育全球发展新动能。我们要共同构建全球发展伙伴关系。从全球公共品应对全球性挑战、推进高质量全球发展的角度出发，我们需要认真思考如何应对全球公共品面临的四大赤字挑战。