算好基础设施建设的经济账和综合账

　　作者：陈龙、马源

　　中央财经委员会第十一次会议强调全面加强基础设施建设，构建现代化基础设施体系，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。中央政治局会议提出，发挥有效投资的关键作用，全面加强基础设施建设。我们需要从全局战略高度充分认识基础设施建设的巨大作用，打破一些观念桎梏，算好经济账和综合账，完善基建投融资体系，为全面加强基础设施建设提供有力支撑。

　　全面加强基础设施建设的重要作用

　　基础设施是经济社会发展的重要支撑。基础设施具有基础性、战略性和先导性作用，我们要从战略高度充分认识全面加强基础设施建设的巨大作用。首先，全面加强基础设施建设有利于保障国家安全。基础设施历来是国家硬实力的重要标准之一，也是国家安全的基础。随着数字化发展，基础设施建设在国家安全中的作用更加凸显，这不仅直接体现在安全信息化、防灾减灾、应急保供体系、医疗卫生等方面的基础性和保障性作用上，也间接体现产业结构升级和产业链安全等经济安全上。其次，全面加强基础设施建设是畅通国内大循环、促进国内国际双循环的内在要求。国内的生产、流通和消费，国际贸易和投资，也都是以基础设施为基础。基础设施是国家竞争力的重要体现，其建设水平在一定程度上决定“双循环”质量。再次，全面加强基础设施建设是应对经济下行、提升增长潜力、实现高质量发展的迫切需要。中高速增长，是实现高质量发展的前提和基础。基建投融资，不仅以总需求的扩张产生经济联动效应，对冲经济下行力量，增强经济的动力，缓解就业压力，而且有利于提升未来宏观经济效率和改善民生。

　　全球经济发展史表明，基础设施建设是一个国家经济发展、实力提升的重要基础，尤其是美、德、日等发达国家在崛起之中，基础设施建设都发挥了不可替代的重要作用。尽管我国的基础设施整体水平实现跨越式提升，但离发达国家还有不小的差距，人均基础设施资本存量只有发达国家的20%—30%。由于老龄化加速到来，基础设施的成本也越来越高，时间窗口也越来越短，我们要抓住窗口期，按照中央的部署，大力推进基础设施建设，为实现2035年发展目标，乃至第二个百年奋斗目标打下坚实基础。

　　打破基建投融资观念桎梏

　　落实中央关于全面加强基础设施建设的总体部署，首先需要解决好“钱”的问题，即基建资金从何而来。中央提出“要注重效益，既要算经济账，又要算综合账”，基建投融资也是如此。按统计口径，我国基建资金来源分为国家预算内资金、国内贷款、利用外资、自筹资金和其他资金；按投资主体，可分为政府、国企和民企等。完善基建投融资体系，关键是要发挥好政府在其中的作用。为此，需要算好经济账和综合账，破除一些观念桎梏。

　　从国家安全和国民经济的整体效率上，认识基建投融资的作用。基建投资不能仅着眼于项目本身算“小账”，而要从国家安全和国民经济发展的整体效率角度，算“大账”。扩大基建投资不仅仅是需求管理的一种手段，更是提升国家安全和国民经济整体效率的一种手段。要看到基建投资在未来十年二十年乃至更久的时期内，给经济社会发展带来的“综合红利”。

　　统筹好“新基建”与传统基建的投资关系和投资方式，防止一味追新求快、不切本地实际的“冒进”。“新基建”和传统基建在经济发展和人民生产生活中各具作用，“新基建”并不是对传统基建的完全替代。各地要根据自身实际，安排好“新基建”的规划和投资，不能只追求新基建，而忽视传统基建。实际上，传统基建仍有较大空间，对于提升居民生活水平和国民经济整体效率仍有重要作用。由于各地的财力、基建水平等差异很大，基建投资要与各地的补短板结合起来，灵活选择投资的领域和方式。

　　打破传统的政府债务规模的风险判断标准，处理好政府债务资金的使用和防风险的关系。政府债务资金是基本建设资金的重要来源渠道，但政府债务多大规模合适，一直是社会各界关注的焦点。源自欧盟“赤字3%和政府负债率60%”的警戒线，只具有参考价值，没有决策价值。这一标准是政治谈判的结果，是欧盟基于统一货币政策，约束成员国的需要，但实际上也没真正得到执行。债务负担率本身就不是一个科学衡量债务水平和安全性的指标。我们应该从发展阶段、债务资金使用、本币债、债务利息、资产状况和人民币国际化水平等角度，综合判断债务水平和风险。从中央政府层面，国债还有很大的扩展空间，从地方政府层面，则需要防范地方债务引发的风险，做好促发展和防风险的平衡。

　　基建投资并不是要求政府大包大揽。虽然政府在基建投资上起到重要作用，但并不是意味着政府应该大包大揽。相反，要处理好政府与市场的关系，引导市场和社会资本在基建投资中更好地发挥作用。尤其是在“新基建”等领域，政府的作用不是替代市场和企业，而是为社会资本进入创造条件或提供激励，提升“新基建”的速度和效率。

　　完善基建投融资体系

　　全面加强基础设施建设，需要处理好政府与市场、中央政府与地方政府在基建投资中的关系。根据基础设施的性质和特点，完善基建投融资体系，分类解决基建投融资问题，调整政府债务结构，扩大国债规模，发行基础设施建设特别国债，增加中央基建投资力度，并利用好“政府和社会资本合作（PPP）+不动产投资信托基金（REITs）”等模式，创新地方基建投资方式，盘活巨额存量资产，拓宽基建投融资渠道。

　　做好全国性大基建项目的规划，发行特别国债，增加中央基建投资力度。根据中央提出的基建规划方向，在整个国土上做文章，着眼于未来我国二三十年的发展，实施一批交通、能源、通信、水利、数字基础设施、科技研发、国土治理、公共卫生、公共安全等领域的“大项目、大基建、大投资”，既促进总需求的扩张，又可保障国家安全、提升国民经济整体效率和发展潜力。优化投资结构，增加中央投资项目和投资力度，采取中央出大头、地方适当配套的方式，推动全国性基础设施建设。

　　坚持量力而行、尽力而为、分类支持的原则，调整地方政府债务结构，优化地方基建投资方式。根据各地城镇化程度和公共服务需求，规划好基建项目。平衡融资需求与防风险的关系，控制并适当压缩专项债，优化地方政府债务结构。按照市场化原则，保证融资平台公司合理的融资需求。同时，依据各地资产和资源的具体状况，分类治理地方债存量。按照债务形成资产的性质，对于有现金流的、市场属性较强的项目，按照市场化原则，正常地削减地方政府资产和债务；对于投向交通运输设施和市政建设形成的显性债务和隐性债务，通过盘活城市资产、证券市场化等方式化解。

　　推动PPP与REITs的相互衔接，盘活巨额存量资产，拓宽基建投融资渠道。我国经历过去数十年的快速发展，积累了百万亿量级的基建存量资产，加之PPP模式历经“井喷”和“规范”两个时期后，也形成了巨额存量或在建资产。通过公募REITs，则可以将缺乏流动性的基础设施存量资产利用资产支持证券（ABS）转化为流动性较高的金融产品形式，打通社会投资进入和退出通道，形成良性的基础设施投资循环，增强对社会资本的吸引力，持续支持基础设施建设，构建起可持续的投融资生态体系。

　　对市场属性较强的“新基建”等建设项目，探索政府支持方式，形成以市场化为主的融资模式。按项目性质，完善政策性投融资、财税支持政策，加强财政政策与金融政策的协调配合，统筹各项支持政策，形成合力，引导社会资本投入，提升“新基建”等项目建设速度。（陈龙、马源）