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算好基础设施建设的经济账和综合账

来源:学习时报2022-07-06 09:56

  作者:陈龙、马源

  中央财经委员会第十一次会议强调全面加强基础设施建设,构建现代化基础设施体系,为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。中央政治局会议提出,发挥有效投资的关键作用,全面加强基础设施建设。我们需要从全局战略高度充分认识基础设施建设的巨大作用,打破一些观念桎梏,算好经济账和综合账,完善基建投融资体系,为全面加强基础设施建设提供有力支撑。

  全面加强基础设施建设的重要作用

  基础设施是经济社会发展的重要支撑。基础设施具有基础性、战略性和先导性作用,我们要从战略高度充分认识全面加强基础设施建设的巨大作用。首先,全面加强基础设施建设有利于保障国家安全。基础设施历来是国家硬实力的重要标准之一,也是国家安全的基础。随着数字化发展,基础设施建设在国家安全中的作用更加凸显,这不仅直接体现在安全信息化、防灾减灾、应急保供体系、医疗卫生等方面的基础性和保障性作用上,也间接体现产业结构升级和产业链安全等经济安全上。其次,全面加强基础设施建设是畅通国内大循环、促进国内国际双循环的内在要求。国内的生产、流通和消费,国际贸易和投资,也都是以基础设施为基础。基础设施是国家竞争力的重要体现,其建设水平在一定程度上决定“双循环”质量。再次,全面加强基础设施建设是应对经济下行、提升增长潜力、实现高质量发展的迫切需要。中高速增长,是实现高质量发展的前提和基础。基建投融资,不仅以总需求的扩张产生经济联动效应,对冲经济下行力量,增强经济的动力,缓解就业压力,而且有利于提升未来宏观经济效率和改善民生。

  全球经济发展史表明,基础设施建设是一个国家经济发展、实力提升的重要基础,尤其是美、德、日等发达国家在崛起之中,基础设施建设都发挥了不可替代的重要作用。尽管我国的基础设施整体水平实现跨越式提升,但离发达国家还有不小的差距,人均基础设施资本存量只有发达国家的20%—30%。由于老龄化加速到来,基础设施的成本也越来越高,时间窗口也越来越短,我们要抓住窗口期,按照中央的部署,大力推进基础设施建设,为实现2035年发展目标,乃至第二个百年奋斗目标打下坚实基础。

  打破基建投融资观念桎梏

  落实中央关于全面加强基础设施建设的总体部署,首先需要解决好“钱”的问题,即基建资金从何而来。中央提出“要注重效益,既要算经济账,又要算综合账”,基建投融资也是如此。按统计口径,我国基建资金来源分为国家预算内资金、国内贷款、利用外资、自筹资金和其他资金;按投资主体,可分为政府、国企和民企等。完善基建投融资体系,关键是要发挥好政府在其中的作用。为此,需要算好经济账和综合账,破除一些观念桎梏。

  从国家安全和国民经济的整体效率上,认识基建投融资的作用。基建投资不能仅着眼于项目本身算“小账”,而要从国家安全和国民经济发展的整体效率角度,算“大账”。扩大基建投资不仅仅是需求管理的一种手段,更是提升国家安全和国民经济整体效率的一种手段。要看到基建投资在未来十年二十年乃至更久的时期内,给经济社会发展带来的“综合红利”。

  统筹好“新基建”与传统基建的投资关系和投资方式,防止一味追新求快、不切本地实际的“冒进”。“新基建”和传统基建在经济发展和人民生产生活中各具作用,“新基建”并不是对传统基建的完全替代。各地要根据自身实际,安排好“新基建”的规划和投资,不能只追求新基建,而忽视传统基建。实际上,传统基建仍有较大空间,对于提升居民生活水平和国民经济整体效率仍有重要作用。由于各地的财力、基建水平等差异很大,基建投资要与各地的补短板结合起来,灵活选择投资的领域和方式。

  打破传统的政府债务规模的风险判断标准,处理好政府债务资金的使用和防风险的关系。政府债务资金是基本建设资金的重要来源渠道,但政府债务多大规模合适,一直是社会各界关注的焦点。源自欧盟“赤字3%和政府负债率60%”的警戒线,只具有参考价值,没有决策价值。这一标准是政治谈判的结果,是欧盟基于统一货币政策,约束成员国的需要,但实际上也没真正得到执行。债务负担率本身就不是一个科学衡量债务水平和安全性的指标。我们应该从发展阶段、债务资金使用、本币债、债务利息、资产状况和人民币国际化水平等角度,综合判断债务水平和风险。从中央政府层面,国债还有很大的扩展空间,从地方政府层面,则需要防范地方债务引发的风险,做好促发展和防风险的平衡。

  基建投资并不是要求政府大包大揽。虽然政府在基建投资上起到重要作用,但并不是意味着政府应该大包大揽。相反,要处理好政府与市场的关系,引导市场和社会资本在基建投资中更好地发挥作用。尤其是在“新基建”等领域,政府的作用不是替代市场和企业,而是为社会资本进入创造条件或提供激励,提升“新基建”的速度和效率。

  完善基建投融资体系

  全面加强基础设施建设,需要处理好政府与市场、中央政府与地方政府在基建投资中的关系。根据基础设施的性质和特点,完善基建投融资体系,分类解决基建投融资问题,调整政府债务结构,扩大国债规模,发行基础设施建设特别国债,增加中央基建投资力度,并利用好“政府和社会资本合作(PPP)+不动产投资信托基金(REITs)”等模式,创新地方基建投资方式,盘活巨额存量资产,拓宽基建投融资渠道。

  做好全国性大基建项目的规划,发行特别国债,增加中央基建投资力度。根据中央提出的基建规划方向,在整个国土上做文章,着眼于未来我国二三十年的发展,实施一批交通、能源、通信、水利、数字基础设施、科技研发、国土治理、公共卫生、公共安全等领域的“大项目、大基建、大投资”,既促进总需求的扩张,又可保障国家安全、提升国民经济整体效率和发展潜力。优化投资结构,增加中央投资项目和投资力度,采取中央出大头、地方适当配套的方式,推动全国性基础设施建设。

  坚持量力而行、尽力而为、分类支持的原则,调整地方政府债务结构,优化地方基建投资方式。根据各地城镇化程度和公共服务需求,规划好基建项目。平衡融资需求与防风险的关系,控制并适当压缩专项债,优化地方政府债务结构。按照市场化原则,保证融资平台公司合理的融资需求。同时,依据各地资产和资源的具体状况,分类治理地方债存量。按照债务形成资产的性质,对于有现金流的、市场属性较强的项目,按照市场化原则,正常地削减地方政府资产和债务;对于投向交通运输设施和市政建设形成的显性债务和隐性债务,通过盘活城市资产、证券市场化等方式化解。

  推动PPP与REITs的相互衔接,盘活巨额存量资产,拓宽基建投融资渠道。我国经历过去数十年的快速发展,积累了百万亿量级的基建存量资产,加之PPP模式历经“井喷”和“规范”两个时期后,也形成了巨额存量或在建资产。通过公募REITs,则可以将缺乏流动性的基础设施存量资产利用资产支持证券(ABS)转化为流动性较高的金融产品形式,打通社会投资进入和退出通道,形成良性的基础设施投资循环,增强对社会资本的吸引力,持续支持基础设施建设,构建起可持续的投融资生态体系。

  对市场属性较强的“新基建”等建设项目,探索政府支持方式,形成以市场化为主的融资模式。按项目性质,完善政策性投融资、财税支持政策,加强财政政策与金融政策的协调配合,统筹各项支持政策,形成合力,引导社会资本投入,提升“新基建”等项目建设速度。(陈龙、马源)

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