作者：贺青梅（湖北工业大学湖北农村社会管理创新研究中心研究员、博士）

　　习近平总书记指出，没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化。在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。当前，我国正处于加快实施乡村振兴战略，稳步提高新型城镇化质量的历史关口。一方面，改革开放以来，我们依靠农村劳动力、土地、资金等要素，快速推进工业化、城镇化，城镇面貌发生了翻天覆地的变化，农业发展和农村建设也取得了显著成就。另一方面，我们也要看到，现阶段，城乡发展不平衡、农村发展不充分仍是社会主要矛盾的重要表现，农业农村仍是社会主义现代化建设的突出短板，“一条腿长、一条腿短”的问题比较突出。

　　党的十八大以来，我们采取了一系列举措推动“工业反哺农业、城市支持农村”。党的十九大提出实施乡村振兴战略，从全局和战略高度来把握和处理工农关系、城乡关系。《中华人民共和国乡村振兴促进法》强调要“建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，推动城乡要素有序流动、平等交换和公共资源均衡配置，坚持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。《“十四五”推进农业农村现代化规划》进一步指出，要加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，为全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑。这充分体现了以习近平同志为核心的党中央对“三农”问题一以贯之的高度重视。

　　当前，在协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的过程中，一些体制机制壁垒还有待进一步破除，其中比较突出的就是工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系尚未完全形成，这对城乡融合发展构成了一定的挑战。为此，实施乡村振兴战略，必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。

　　正确认识城乡关系

　　城镇建设和新农村建设，是推进城乡发展一体化的两个同等重要的方面，不可偏废，城镇和乡村互促互进、共生共存。全面建设社会主义现代化国家，既要建设繁华的城市，也要建设繁荣的农村。城乡是长期共存的，不管工业化、城镇化发展到什么程度，仍会有大量农民留在农村，农业基础地位仍需要打牢夯实，农业在粮食安全、农产品供给、产业培育、市场贡献、生态贡献及其他功能方面具有不可替代的作用。这就要求城镇化必须同农业现代化同步发展，城市工作必须同“三农”工作一起推动，城镇化不能以农业萎缩、乡村凋敝为代价，要实现城市与乡村、工业和农业的差异化、协调发展。

　　推进城乡均衡协调发展

　　自新型城镇化战略提出以来，我们坚持全面深入推进以人为核心的新型城镇化建设，贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，从聚焦“走出一条新路”到明确城市发展“路线图”，从提出解决“三个1亿人”目标到新型城镇化试点，描绘出一幅以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化建设宏伟蓝图。

　　2013年习近平总书记在参加十二届全国人大一次会议江苏代表团座谈时指出，要积极稳妥推进城镇化，推动城镇化向质量提升转变，做到工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。2015年习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习时指出，要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。党的十九大报告又提出了两个融合发展，即“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”和“促进农村一二三产业融合发展”。由此可见，城乡融合发展是一项系统工程，城镇和乡村两头缺一不可。城镇化不能单兵突进，而是要协同作战、融合发展，必须通过建立健全城乡融合发展体制机制，破除城乡二元结构的障碍，从而更好地推动城市人才、技术、资金等发展要素下乡，更好地实现以工促农、工农互惠发展。

　　为统筹发展城镇和乡村，必须以系统思维谋划顶层设计，通盘考虑城乡发展规划编制，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道，包括健全城乡一体的管理制度、财政支出体制等。与此同时，通过优化城乡产业发展、基础设施、公共服务设施等布局，促进现代农业和现代农村建设，提升农村经济社会发展水平，并逐步实现全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，从而逐渐消弭城乡之间的差距，推进城乡均衡发展、协调发展。

　　把县域作为城乡融合发展的重要切入点

　　不久前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，《意见》提出，“县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义”，并为推进以县城为重要载体的城镇化建设指明了行动方向。县城作为城乡融合发展的关键纽带，具有满足人民群众就业安家需求的巨大潜力。国家发改委数据显示，2021年年底，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。从农民的角度看，县域对农民的吸引力和亲近度较高。县域内县城是联系广大农村最紧密、最直接的城市空间结构单元，县城公共设施的共建共享有助于农村5亿常住人口公共服务的完善。同时，大批量在县域内就业的农民工，需要扩大工资性收入、实现就地城镇化。从经济的角度看，县域经济以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地，其发展壮大对乡村产业振兴，具有独特的辐射带动作用。通过强县域来壮产业、富农民，乡村振兴也就有了源头活水、强基之本。

　　具体来看，加快县域内城乡融合发展，以县域经济带动城镇经济增长和乡村振兴，一是要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。推进县城建设，更好满足农民日益增加的到县城就业安家需求，推动以城带乡机制建立健全，促进农业农村高质量发展。2022年中央一号文件强调了将城乡融合发展的切入点和重要支点定位在县域，并从县域内产业体系、商业体系、农民工市民化、基础设施布局、公共服务统筹、数字化建设等诸多方面，对以县域为中心的城乡融合发展路径作出了政策设计。因此，必须要统筹好县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等空间布局，赋予县城更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心，实现县乡村功能衔接互补。同时要壮大县域经济，承接适宜产业转移，培育支柱产业。

　　二是要发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，强化县城与邻近城市、乡村发展的衔接配合。推进以县城为重要载体的城镇化建设，有条件的地区按照小城市标准建设要尊重县城发展规律。积极推进扩权强镇，规划建设一批重点镇。同时开展乡村全域土地综合整治试点，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，科学把握不同类型县城的功能定位，合理确定不同类型县城的发展方面。提高县城辐射带动乡村能力，促进全县经济社会发展和民生事业改善，促进县乡村功能衔接互补，改善县城居民生活品质，增进县城民生福祉，提供满足居民对美好生活向往和实现共同富裕的机会。

　　三是要推动在县域就业的农民工就地市民化，增加适应进城务工农民刚性需求的住房供给，着力提升农民工就业质量和技能水平、维护农民工权益，促进农民工平等享受基本公共服务。首先，要以县城为突破点推进城乡户籍制度改革，全面落实取消县城落户限制政策，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁。并确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，保障农民工等非户籍常住人口均等享有教育、医疗、住房保障等基本公共服务。同时，县域经济的发展为农村劳动力提供了大量的就业机会，是农村居民增收的重要渠道，要鼓励地方建设返乡入乡创业园和孵化实训基地，着力提升农民工就业质量和技能水平，带动农民工就近就业。除此之外，建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，重点支持吸纳农业转移人口落户多的县城，增强县域公共资源配置与人口流动方向的均衡性和匹配度。建立健全省以下城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，专项安排与进城落户人口数量相适应的新增建设用地计划指标，为县域经济社会发展提供更好的政策保障。