盘活基础设施存量资产

　　作者：刘立峰

　　经过多年投资与建设，我国在基础设施领域形成了一大批存量资产，为经济社会发展提供了重要支撑和保障。与此同时，也在一定程度上存在重视做增量、忽视优存量的倾向，存在资产低效使用、财政负担过重、债务风险增加等问题，同国家发展和安全保障需要不相适应。我国已转向高质量发展阶段，在基础设施领域需更好统筹存量和增量，实现由粗放型外延式发展向集约型内涵式发展转变，不断探索盘活存量资产的新路径，推动基础设施高质量发展。

　　多方面重要意义

　　有效盘活基础设施领域存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资、降低政府债务风险和企业负债水平、提升基础设施运营管理水平等都具有重要意义。

　　一是有利于形成投融资的良性循环。畅通资金循环是畅通国内大循环的重要内容。将成熟的存量资产盘活，把回收的资金用于新的项目建设，新资产成熟后再通过存量资产盘活，获得新的投资发展机会，就能形成基础设施存量资产和新增投资的良性循环，推动资金顺畅流动，为推动国内国际双循环相互促进提供动力。

　　二是有利于发挥有效投资的关键作用。稳定和扩大有效投资是稳增长的重要抓手，是保持经济增长的重要力量，需在发挥政府投资撬动作用的同时，不断激发民间投资活力。盘活基础设施领域的存量资产，可以为符合条件的社会资本进入拓展更大空间，有利于实现主体多元化发展，吸引更多社会资本参与基础设施投资、建设和运营。

　　三是有利于防范化解债务风险。当前，一些地区存在政府债务率较高、财政收支平衡压力较大等问题，优化基础设施领域的债务融资规模对防范和化解债务风险具有重要意义。发挥资本市场功能作用支持存量资产盘活，有利于提高直接融资比重，降低政府和企业杠杆率，提升财政可持续发展能力，合理支持新项目建设，为基础设施投资与建设创造良好的环境。

　　四是有利于提升运营管理水平。现实地看，我国基础设施领域存量资产低效使用问题长期存在，现有运营管理水平还跟不上经济社会发展需要，盘活基础设施领域存量资产可以吸引更多具有较强运营管理能力的社会投资者，引入市场化、专业化投资管理理念，充分挖掘资产的潜在价值，提高投资回报水平，提升运营管理水平。

　　实施条件和难点

　　近年来，我国基础设施规模扩大、质量提升，为下一步盘活存量资产创造了更加有利的条件。根据第四次全国经济普查公报的数据，到2018年底，交通、水利、通信等基础设施存量资产总量达70万亿元，公共管理、科技、教育、卫生、文化等公共服务存量资产总量达60万亿元。还要看到，基础设施投资大多以历史成本法计入资产原值，重置成本往往大于历史成本，对于那些未来收益稳定的项目，资本市场往往给予较高的估值。随着网络化、数字化、融合化、绿色化水平不断提高，基础设施品质不断提升，资源利用效率显著提高，形成了越来越多的优质资产。交通能源、城市建设、生态环保、仓储物流等基础设施领域现金流入稳定，属于经营性或准经营性资产，更容易通过市场方式和工具进行盘活。

　　同时也要看到，盘活基础设施存量资产的难点也不少，既需要先期的大规模投入、明晰的产权界定、完善的法律规范和有效的政策支持，又需要研究不同类型基础设施存量资产的具体情况，统筹兼顾众多利益主体，采取有针对性的务实举措。

　　明晰推进路径

　　由于不同基础设施领域、不同地区基础设施资产的收益率和市场潜力有明显差异，能够被市场接受纳入处置范围的基础设施项目的规模和数量也明显不同。有效盘活基础设施存量资产，要聚焦重点领域，重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产。同时，聚焦重点区域，推动建设任务重、投资需求强、存量规模大、资产质量好的地区，以及地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，加快盘活存量资产。

　　盘活存量资产主要有两种实施路径。一是将具有较好收益前景的资产进行主体置换，原有主体退出并将资本转入更需要的投资领域；二是将低效和闲置资产进行重组和活化，转变为可以增殖的优质资产。可以在发展基础设施领域不动产投资信托基金、有序推进政府和社会资本合作、挖掘闲置低效资产价值等方面重点发力。

　　强化政策保障

　　做好这些，关键在于强化盘活基础设施领域存量资产的政策保障。

　　一是要健全市场化法治化环境。落实国有资产监督管理规定，做好财务审计、资产评估、决策审批等工作。通过公共资源交易平台、证券交易所、产权交易所等公开透明渠道合理确定基础设施资产交易价格，严防国有资产流失。落实风险管控责任。规范有序推进政府和社会资本合作，稳定投资者预期。

　　二是完善盘活资产政策措施。针对存量资产项目具体情况，分类落实各项盘活条件。对产权不明晰的项目，依法依规理顺产权关系，完成产权界定，加快办理相关产权登记。对项目盘活过程中遇到的难点问题，探索制订合理解决方案并积极推动落实。

　　三是加大财税金融支持力度。落实落细支持盘活基础设施领域存量资产的税收政策，助力符合存量资产盘活条件、纳税金额较大的重点项目盘活存量资产，支持银行、信托、保险、金融资产管理、股权投资基金等机构按照市场化原则积极参与盘活存量资产。

　　四是完善价格形成机制。建立健全以“准许成本加合理收益”为核心的定价机制，以成本监审为基础，通过核定准许成本、监管准许收益确定准许收入，统筹考虑当地公用设施发展需要、服务质量等因素，确定公用事业价格，形成政府、消费者和生产者合理分担机制。

　　同时，还要引导回收资金合理使用，盘活存量资产要尽快形成有效投资，精准有效支持新项目建设；规避资产处置中的各类风险，依法依规稳妥有序推进，严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务；提升专业机构合规履职能力，积极开展试点探索，因地制宜研究制定盘活存量资产的有力有效措施，切实维护投资者、消费者利益。（刘立峰）