作者：邹永华（浙江大学中国新型城镇化研究院“百人计划”研究员、浙江大学城市发展与低碳战略研究中心副主任）

　　地下管网是城市的重要基础设施和生命线，它不仅影响城市的正常运转，而且也是人民群众生命财产安全的重要保障。城市地下管网的治理现代化，是城市治理体系和治理能力现代化的重要环节，也是实现城市高质量发展、满足人民美好生活需要的应有之义。

　　城市地下管网的治理，高度依赖其系统性。地下管网往往在权属上涉及不同单位主体、地理上跨越不同辖区、时间上跨越不同年代、功能上涵盖不同类型，这就决定了其治理的复杂性。目前，地下管网的“多头管理”现象严重，表现为部分地下管网权属单位监护责任不清、行业监督责任不明，进而带来规划建设不同步、监管不到位、隐患处理能力弱、次生灾害频发等问题，不仅造成了大量公共投资的低效率，还带来水质污染、燃气爆炸、洪涝灾害等灾害事故，妨碍了人民对美好生活的追求，严重限制了城市发展的品质。同时也表明，城市地下管网的治理现状与现代化之间还存在一定的差距。对此，迫切需要引入协同治理的理念，推进地下管网治理现代化。

　　协同治理是一种多元主体参与以共识为导向的集体决策模式，强调各个组织行为主体之间、制度与技术之间的有效协作，以实现整体大于部分之和的结果。在城市地下管网治理中，引入协同治理理念的必要性主要体现在三个方面。第一，地下管网问题是一个涉及多功能、多主体、跨地域的系统问题，需要强调综合治理、源头治理、科学治理。第二，地下管网治理要发挥政府、市场和社会多元治理主体的作用，在政府领导下，通过政企合作、政社合作等举措，形成政府负责、市场参与、社会协同的治理格局。第三，地下管网治理要依赖于新兴的治理工具，以大数据、物联网、云计算、人工智能等为代表的数字技术可以为协同治理提供媒介支持，为地下管网问题提供系统的解决方案。可以说，协同治理是提升地下管网治理效能的一种必然路径。

　　针对目前我国地下管网所面临的主要问题，应从构建地下管网协同治理体系和增强协同治理能力两方面入手，以协同治理理念和数字化治理工具的引入为契机，重塑我国地下管网的治理体制，推动管网规划、建设和运行朝系统化、智能化、可持续化的方向发展，以更好地满足我国城市高质量发展的需求。

　　一、建构城市地下管网协同治理体系

　　第一，在市级层面成立地下管网综合统筹部门，形成多部门协调联动的工作机制。为了解决地下管网权属单位“多头管理”问题，首先要在行政组织结构上进行调整。由于市政府担负着对全市管网正常运行的监管责任，可以在市级层面设立一个地下管网综合统筹部门，由该部门负责协调管网规划建设、拟定项目年度计划。在管网建设前，由管线权属单位统一向综合统筹部门报批；在管网建设中，综合统筹部门统一建设时序，负责施工程序的监督；在管网建设后，综合统筹部门统一验收，包括竣工环节的资料归总。综合统筹部门牵头，完善包括管理权属单位、行业主管单位、区县政府等单位在内的深度协调联动机制，在体制上解决“建”“管”分离的弊端，形成保障合力。

　　第二，引入市场力量，成立专门的地下管网公司，理顺政企合作机制。城市地下管网是一项主体复杂、投资大、耗时长的工程。为了减少“多头管理”的弊端，市政府可以牵头成立专门的地下管网公司。在政府与企业权利和义务进行约定后，专业地下管网公司协调各管网单位，对管道施工、修复、开挖进行监管。专业公司还负责签署地下管线保护协议、制定地下管线保护方案、配备管线工程师、建立第三方施工破坏地下管网事故处理机制等事项。通过这种方式来压实责任，解决管理缺位问题。此外，专业公司还可以经营地下管网资产，明确回报方式和回报预期，理顺政企合作机制。

　　第三，推行地下管网“网格管理员”制度，完善社会监督机制。责任不明确、出现地理空间上的“管理真空”是“多头管理”的一大弊端。为了解决这个问题，可以推行网格化管理制度，即在地理信息数字化平台基础上，将地下管网地理区位按照一定标准划分成单元网格，并设立专门的“网格管理员”，对单元网格内的管网建设和运行情况进行巡查和监督。网格员可以利用视频监控、高精准泄露检测、无人机等技术提升巡检效能；同时，利用社会监督机制，完善投诉渠道，使得网格员获得的信息更完整、更及时。网格员发现问题之后，在数字化共享平台上实时报送信息，再由综合管理机构统一提出处置方案、派送任务、明确责任主体。这样，在地理上可以实现无缝管理，并实现网格化管理与执法管理联动，明确责任划分。

　　二、提升城市地下管网协同治理能力

　　第一，完善地下管网地理信息系统，建立信息共建共享平台。解决“多头管理”要以完善的地下管网地理信息系统为基础，建立信息共享平台。目前很多管线资料分散在各职能部门或管线单位，覆盖不足，或者资料不够详尽。部分新建和改造管线未及时按程序进行管理移交，导致一些管网无明确管理单位。有些工程未按规范进行报建、施工和竣工测量，竣工图不能真实反映管线情况，给后期的协同管理带来问题。应明确由综合统筹单位统一管理建设档案和信息化建设，并在普查的基础上及时更新信息。通过地理信息系统（GIS）平台，全面整合地下管网数据资源，推进地下管网三维数字化和可视化，形成全市管网“一张图”。基于共享平台，推广地下管网会签制度，全面了解地下管线的运营维护状况和责任主体。

　　第二，推进地下管网的智能化改造，提升管网安全隐患协同智治能力。地下管网隐患看不见、难预测、应急行动迟滞、容易推诿扯皮是“多头管理”难以解决的“堵点”。可以运用数字技术和城市信息模型技术，对地下管网进行智能化改造。利用物联网等感知数据的接入，基于大数据建立综合风险分析模型，形成隐患评价体系。以此为契机形成地下管网隐患协同管理制度，隐患监管和处置责任主体可以通过数字平台，开展闭环处置情况填报和跟踪。即通过多部门数字化协同应用，形成检测预警、应急处置为一体的系统治理模式，变“被动应对”为“主动防控”，实现地下隐患防治的机制重塑和协同智治。

　　第三，构建规范化的问责追究机制，加强联合执法能力。为了推行地下管网协同治理机制的落实，还需要构建规范、可操作性的协同问责机制。按照权责一致的原则，建立健全科学考核评价标准。由地下管网综合统筹机构牵头，建立案件信息通报和执法机制，实施联合惩戒。强化规划计划的执法检查，检查管线单位年度建设计划的落实情况，对违规作业的单位加大惩罚力度、严格追责，以减少“多头管理”所带来的负面后果。