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加快提升县城发展质量:育产 化人 活地

来源:经济参考报2022-09-20 09:30

  作者:涂圣伟(中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所)

  我国城镇化是在人口和地理超大规模基础上推进的,县城联城结乡、承上启下,对于保持国民经济畅通和城乡社会稳定至关重要。今年5月,中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,明确提出要因地制宜补齐县城短板弱项,提升县城发展质量,为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。当前,城乡分界日趋模糊、商品和要素交换更加频繁,县城在城乡体系中的地位上升是必然的。以县城为重要载体是现阶段推进城乡融合发展的必然选择,关系到新型城镇化建设质量和乡村振兴进度成效。

  县城地位上升具有必然性

  以县城为重要载体推进城镇化建设,并不意味着我国城镇化空间格局要推倒重来,也不是只发展县城而不发展大中城市。促进大中小城市和小城镇协调联动发展,是我国新型城镇化建设一以贯之的方向。不论从城镇化率还是城镇化质量来看,我国城镇化进程都尚未完成。优化城镇化空间布局和形态,既要发展承载功能强、集聚效率高、辐射作用大的城市群、都市圈,也要分类引导大中小城市发展方向和建设重点,促进大中小城市和小城镇功能互补、协同发展。就此看,推进以县城为重要载体的城镇化建设,与推动城市群建设、大中城市发展和乡村振兴是并行不悖的,县城的建设和发展有其不可替代的重要作用。

  一是适应大规模人口定居安居的现实需求。我国人口发展正在经历前所未有的大转折,人口总量、结构变化以及城乡区域流动,特别是从大规模流动迁徙到逐步定居安居,将推动城乡形态加快重塑,并深刻改变城市间的竞合态势,成为影响城镇化高质量发展的关键变量。以农民工群体为例,据第七次全国人口普查数据显示,我国流动人口达3.75亿人,其中很大一部分是农民工,农民工中新生代又占到近一半。相比老一代农民工,新生代农民工大多缺乏从事农业生产活动的经验和技能,既难以在就业生活的大城市落户,又不太愿意回乡村,伴随年龄增长和婚育需求,在何处安家的问题现实而紧迫。由于大中城市落户成本越来越高,作为“城尾乡头”的县城将成为他们定居安居的重要选择。然而,在传统发展模式下,县城既难以融入大城市发展,也无法享受与乡村发展同等的支持政策,事实上有边缘化和功能虚化趋势,承载经济和人口的功能普遍不强。为此,要缓解超大特大城市人口过度集聚问题,更好地满足大规模流动人口就业安家需求,亟须加快推进县城建设。

  二是畅通城乡经济循环的内在要求。畅通城乡经济循环,本质上在于构建起城乡共生关系,实现两个异质性空间的要素对流、产业耦合和供需适配。不论是推动城乡要素有序流动、产业协同发展,还是提高公共服务配置效率,都离不开县城的重要载体作用。具体看,县城是城乡要素跨界配置的天然载体,增强县城综合功能,有利于优化城乡要素配置,促进土地、资本、技术、信息等向农村良性汇聚,提高农业劳动生产率,推动农业现代化。再者,县城的加快发展,有利于促进城乡间生产、流通、分配、消费的良性循环,产生规模经济效应和溢出效应,带动农村工业化和市场化发展。此外,基础设施和公共服务设施建设只有在充分考虑不同区域人口密度的基础上,才会更加高效,否则就可能造成不必要的闲置浪费。我国农村形态仍在不断变化,平均人口数量少,公共设施配置成本高,基于县域来统筹配置公共资源会更为合理。

  三是扩大内需的重要潜力空间。我国县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%,5亿农村人口中的大部分居住在县域内的乡村地区,县城建设是统筹稳增长、调结构、推改革、惠民生的重要结合点,不论是扩大投资还是促进消费,都蕴藏着巨大潜力。目前,我国多数县城在基础教育、公共卫生、市政设施、人居环境和产业配套等方面存在短板弱项,难以充分满足县域居民的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。加快推进县城建设,有利于精准扩大当期有效投资;同时,县城公共设施的有效改善,又可以提升产业承载能力,增加居民就业增收机会,进而促进居民消费,形成乘数效应。再者,推进县城基础设施向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖,也可以为城市要素入乡发展、城市人口入乡消费提供保障,促进农村消费和投资增长。

  提升县城发展质量

  我国县城建设总体滞后、县域经济普遍不发达是客观现实,这与过去多年来我国城镇化发展战略导向、城乡二元结构是分不开的。我国县城数量大、类型多,发展路径各不相同,不可能有统一模式,必须尊重县城发展规律,因县施策、分类发展,在全面提升县城基础设施水平和公共服务能力的基础上,通过“育产”“化人”“活地”,全面提升县城综合承载能力。

  一是“育产”,培育本地化产业经济。产业是县城建设发展的根基。但是,县域经济该怎么发展,县城产业如何培育,长期以来困扰着地方发展。当前,多数大中城市产业成熟度不高,发展极化效应大于辐射效应,对县城资源要素存在虹吸,寄希望于承接产业转移做强县城产业并不现实;同时,多数县城组织和配置资源能力不强,在招商竞争中不具备优势,与周边大中城市进行产业同质竞争、片面追求“高精尖”更不会有出路。为此,县城产业发展只能寻求与大中城市的产业差异化优势,发展壮大本地化产业经济。所谓本地化产业经济,就是利用本地资源或服务本地发展需求所形成的产业。比如,一些有丰富特色农产品资源的县城,可以以“粮头食尾”“农头工尾”为抓手,培育农产品加工业集群,延伸产业发展链条,提升产业附加值;同时,可以围绕服务“三农”发展,培育壮大农资供应、技术集成、仓储物流、农产品营销等农业生产性服务业。

  二是“化人”,促进城乡人口有序流动和全面融入。人口双向有序流动和全面融入是城乡融合的基本特征,也是未来发展的必然趋势。不论进城人群,还是下乡人群,都能公平公正地享受公共资源和社会福利,全面参与政治、经济、社会和文化生活,实现社会接纳和心理认同,这是城乡融合发展的应有之义。县城是农业转移人口就近城镇化的重要载体,也是城市人口入乡发展的重要支撑,要加快完善相关支持政策,全面提升县城集聚、承载和服务人口的能力。一方面,全面落实取消县城落户限制政策,建立健全全省以下财政转移支付、城镇建设用地增加规模与农业转移人口市民化挂钩机制,完善基本公共服务均等化机制、农村资产和权益退出机制,加快推进农业转移人口市民化,让其真正融入县城、安居县城;另一方面,建立健全县城对城市人口下乡的服务保障机制,在其参与村民自治、有序获得农村土地相关权益等方面加快探索步伐,强化权益保障和有效激励,让其留得住、发展好。

  三是“活地”,推进城乡土地资源优化配置。土地是县城发展最为基础的要素,也是县城发展可以充分挖潜的空间。目前,不少县城土地资源紧缺与低效闲置并存,产业发展、基础设施、公共服务等项目用地需求得不到满足,发展受到限制。推进县城建设,既要合理安排新增建设用地计划指标,保障县城建设用地需求,更要深化土地要素市场化配置改革,推进城乡土地资源统筹整合和优化配置,提高土地利用效率,释放土地活力。比如,一些地区结合农村全域土地整治,将村(社区)零碎土地指标统一归集后“腾挪”到县城更优质的区域,开发产业项目进行“飞地抱团”,不仅满足了县城用地需求,也增加了村集体和农民收入。同时,应支持有条件的地方稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市,健全城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制,有效盘活和高效利用土地资源,为县城和乡村发展注入新动能。

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